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钟金燕:改革开放初期基层治安保卫委员会的改革
发布时间: 2019-07-25    编辑:钟金燕    来源:ca88手机版登录 2019-05-25
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  专群结合是具有中国特色的国家治安工作的实现方式之一,治安保卫委员会(以下简称治保会)是专群结合的重要形式。20世纪五六十年代,中国形成了以“派出所+治保会”为特点的社会治安组织体系,使治安工作有了可靠的群众基础。80年代,中国开始经历一场深刻的社会转型,社会治安形势日趋复杂、严峻。公安工作迫切需要群众性治安保卫力量——治保会的辅助和支撑。然而,50年代初期建立起来的治保会运作机制却较为滞后。改革开放初期各地采取了多种措施推动治保会的改革与创新,促进了治保会的健康发展。本文拟考察这一时期治保会面临的挑战与困境、采取的改革措施及其所体现的国家治安管理方式的变革,以期推进学术界对治保会的认识和研究。

  一、治保会面临的挑战与困境

  中共十一届三中全会后,随着改革开放的起步,中国经历深刻的社会转型,这给过去依靠运动式、全民参与的治安管理模式带来了巨大挑战。治保会面临的挑战与困境主要体现在以下几个方面:

  (一)组织不健全

  治保会是社会治安群防群治的重要组织形式。20世纪五六十年代,治保会的组织形式大体有三种,即以生产大队或小型人民公社为单位建立的农村治保会、城市居委会内设的街道治保会以及厂矿企业等单位内部的治保会。[?《治安保卫委员会学习文件》,中国人民解放军山东省公安机关军事管制委员会1972年编印,第5页。]公安机关以治保会为桥梁和纽带,将广大群众广泛地发动起来,筑起了预防犯罪、保障安全的铜墙铁壁。“学问大革命”时期,各地治保会组织普遍处于瘫痪状态。

  20世纪80年代初期,刚刚恢复起来的治保会又面临着与当时政治、经济和社会发展不同步的困境。在农村,“1985年春,全国农村人民公社政社分开、建立乡政府的工作全部结束。建乡前全国共有65000多个人民公社、镇。政社分开后,全国共建立了92000多个乡、镇人民政府。各地在建乡的同时,还建立村民委员会82万多个”。[1]随着人民公社政社合一体制的终结及村民委员会的建立,改造、重建农村治保会组织势在必行。在城市,随着商品经济的发展,北京、上海、天津等大城市各种新建住宅小区、集贸市场、批发交易市场、学问娱乐场所等如同雨后春笋般迅速发展,而绝大多数未建立治安保卫机构,成为治安工作的盲区。例如北京市西城区“有20个新建居民小区连居委会都未建,治保会也无从谈起”,“新兴办的三资企业、无行政主管上级单位、学问娱乐场所、集贸市场、个体门店、建筑工地等新的经济组织和社会团体,基本未建治保会”。[2]这些地方是外来人口比较集中的地区,治保力量明显不足,易发生盗窃、斗殴等案件。此外,在注重经济效益的观念影响下,单位内部治保会逐渐被边缘化,未受到应有的重视。如北京市西城区,“保卫关系在西城公安分局的企事业单位应建治保会1073个,实际建的占56%,其中有一半组织不健全,严重缺额,有的甚至没有积极分子”。[2]总之,改革开放伊始,原有的治保会组织在治安保卫工作中难以发挥应有的作用,治安盲区越来越多,社会治安群防群治工作面临新的挑战。

  (二)人员缺额严重

  20世纪五六十年代,治保人员是由在历次运动中涌现出来并经群众推选的治安积极分子组成。他们“全靠政治觉悟,义务工作”。[3]治保人员积极护厂、护矿、护路、护桥、巡夜、放哨,保护夏收、秋收,保卫社区、农村、机关、工厂(企业)和学校安全,在治安保卫工作中发挥了重要作用。但是,到了80年代初,这些治保人员随着年龄的增长,身体状况每况愈下,工作中往往力不从心。与此同时,“接班人又未培养起来,形成青黄不接、后继乏人的状况”。[4]在农村,随着大量青壮年劳动力外出务工,家中留守的多为老人、妇女和儿童,治保会缺乏有生力量,难以胜任协助维护农村社会治安的工作任务。据云南省1983年调查,“农村治保会活动开展得好的仅占10%,活动一般的占70%,基本不起作用的占20%”。[5]各地基层治保人员缺额严重,治保工作开展困难,防范工作无人管,治安案件时有发生。据北京市调查发现,有的治保会“3个月之内有两名治保主任离职,一个去宾馆打扫卫生,每月挣300元,一个回家看孩子。东板桥西巷31个居民院没人看护,防范工作出现空白点”。[6]又如上海市甚至出现个别治保会“没有治保主任和支部书记,居委主任身兼数职,顾此失彼”的情况。[7]

  (三)考核与激励机制亟待建立

  治保会由不脱产的农民或职工组成,改革开放后,随着在各行各业推行承包责任制,生产经营体制的重大变化极大地激发了他们劳动致富的积极性,但也在一定程度上削弱了他们参与社会治安工作的积极性。“有些地方治安保卫人员参加承包后,‘各种各的田,各挣各的钱’,原有的治安保卫组织趋于解体,已不能发挥其应有的作用。”[8]“有些治保会由于成员就业及从事经济活动,对治保工作有所忽视,出现了‘有名无实’的现象。”[9] 一些生产经营单位建立了各种形式的经济承包责任制,然而,治保会的工作机制却没有同步进行改革,治保工作流于形式,人、财、物管理等难免出现一些疏漏,甚至发生“职工内外勾结,哄抢、盗窃工厂物资及职工私拿公物”的治安事件。[10]改革不适应经济和社会发展的治保会运作机制,建立行之有效的管理考核与激励体系,调动治保人员积极性,是改革开放初期治保会面临的迫切问题。

  (四)资金短缺

  20世纪五六十年代,治保会的人力、资金等基本都能得到有效保障。在城市,居委会内设治保会所需经费主要来自街道。60年代,街道集体经济兴起,各街道、居民区兴办了一批商业、饮食服务商业网点,居委会的生产性收入可以为未就业人员参与治保工作给予少量的补助。[?“居委会的经费、成员的生活补贴,由上级人民政府规定并拨付。经居民会议同意,可以从居委会的经济收入中给予适当补助。20世纪50年代至60年代,每月向每个居民委员会发放办公费5元,并对家庭生活困难的主任、委员及积极分子予以少量的补助。”参见《和平里街道志》,方志出版社2008年版,第223页。]单位内部的治保会在打击、防范犯罪等各环节上均能获得较为丰富的人力、物力资源。在农村,治保会实行按工分计分分配的体制,工分补贴(分定额补贴和误工补贴两种)数额较小,如江西省南昌县罗舍乡治保会制定了工分标准,检查一次防火情况“记半个工分”,[11]这对社队来说并不是经济负担,但为不脱产的社员参与治保工作提供了基本的物质保障。然而,到了80年代以后,随着有计划的商品经济体制的逐步确立,一些街道或农村集体经济(合作经济)发展不足,单位(企业)将更多资金投入生产,治保会的经费难以落实,资金短缺问题日趋凸显。因为各地街道、居委会经济实力不同,街道治保会的经费保障因地而异。在经济状况较好的城市,“办有小型工副业的居委会,治保会正副主任和治保人员多少有点补贴”。在经济状况欠发达的城市,“只有治保会主任有一点补贴,其他的纯属尽义务”。[4]在北京、上海等大城市,随着大量流动人口的涌入,治安管理战线拉长,工作任务日益增多,街道治保会经费短缺的问题愈加凸显。如北京市,“治保会的办公经费很少,多的每年200元,少的只有20元,不够买纸张笔墨”,“据统计,丰台区有三分之二的治保会没有电话,遇到紧急情况无法报案。很多治保会连办公室也没有”。[2](p.294)上海市曾一度“出现了治保会夜间巡逻买不起电筒、夜餐费无处报销、冬夜值勤无棉衣等问题”。[?《上海市社会治安综合治理调查报告选》,上海市法学会1985年编印,第7页。]这在一定程度上挫伤了治保人员工作的积极性。

  简而言之,群众的积极参与是基层社会稳定的重要保障。改革开放初期,原有的治保会组织体系和运行机制在有计划的商品经济体制下难以发挥作用,公安机关调动治保会这一群众性治安资源维护社会治安的难度越来越大。如何将蕴含在人民群众中群防群治的巨大能量重新发挥出来,开创治保工作的新局面,是当时党和政府迫切需要解决的问题。

  二、治保会改革的措施

  治保会是公安专门工作与群众路线相结合的桥梁与纽带,其作用发挥的强弱直接关系社会的稳定。各地在加强公安队伍建设的同时大力推进治保会的改革与建设。

  (一)建立健全组织,力求全覆盖

  在组织建设方面,各地采取了“双管齐下”的策略。

  首先,健全原有的治保会。在农村,为顺应农村改革发展的新形势,村民委员会根据需要内设治保会,村民委员会成员可以兼任治保会成员;人口较少村的村民委员会可以不设治保会,由村民委员会成员分工负责治安保卫工作。[12]在城市,街道居民委员会内设的治保会,居民委员会成员可以兼任治保会成员;居民较少社区的居民委员会可以不设治保会,由居民委员会成员分工负责有关工作。[13]企事业单位和其他经济组织以基层生产组织和基层行政组织为单位建立治保会。“一般由主管保卫工作的行政负责人担任主任,推选热心治安保卫工作的职工担任委员。下面按生产班组、基层门市部设立治保小组或治安员。在水、电、煤、财会、仓库、变电室、锅炉房等要害部位,有条件的设立专责安全员。”[7](pp.20~21)

  其次,新建治保会组织,力求覆盖全社会和各行各业。一方面,各地在与群众生产、生活密切相关的场所加强了治保会的组织建设。以北京市为例,1985年8月,崇文区在前门街道试点“成立个体户治保会。根据个体经营户住地分散的情况,划分7个治保小组,制定了《个体经营者治保会工作细则(试行)》和《个体经营者治保公约》。派出所选派两名民警具体引导治保会工作。之后,天坛等6个街道和红桥农贸市场治保会相继成立。8个治保会中有治保小组43个,成员146名”。[14]北京市规定:“100个相对固定摊位以上”的集贸市场、“施工人员100人以上”的施工工地、“从业人员30人以上”的学问娱乐场所应建立治保会;在外来人口聚集区,“以所在地区治保会为主体,增建治保组织,并吸取外来人口参加治保会”。[2](pp.53,105)另一方面,各地在犯罪案件多发、易发地区和旅馆业、旧货业等重点场所和行业,加大了治保会的组建力度。个体户治保会、行业治保会都是治保会组织在新形势下的新发展,它们与居(村)民治保会、单位内部治保会互相补充,形成了比较完整的群防群治体系,适应了改革开放以来对社会治安实行动态管理的需要。

  (二)充实治保力量,优化治保队伍

  各地将推选治保会人员作为发展基层群众自治的重要内容,并通过民主选举程序强化、优化治保队伍。首先,民主协商推荐候选人,“主要由户籍民警、居民委员会或村民委员会经过民主协商提出,然后广泛征求群众意见,并交给群众反复进行酝酿协商,提出比应选人数稍多的候选人名单”。[7](p.21)候选人要具有一定的代表性。例如广东省广州市荔湾区从四个方面物色候选人:20世纪50年代当过基干民兵、现已退休的人员;已退(离)休的干部和教师、职工中热心治安工作的人员;表现较好的个体户人员;在现实斗争中涌现出来的治安积极分子。[15]其次,基层行政组织对候选人的条件进行审查。“经过基层组织居民委员会、村民委员会或企业、事业单位行政组织的审查,与有关方面特别是与公安保卫机关的充分协商”[7](p.21),审查时既注意政治条件,又考虑其学问水平和年龄结构,将身体条件尚好,拥有较高的思想政治水平、政策水平、学问程度,愿意为群众服务的退(离)休的干部、职工确定为候选人。最后,由群众直接选举。“选举一般采用无记名投票的方式,根据实际情况用等额或差额选举均可。治保委员的任期与居(村)民委员会任期一致,连选连任,委员因故不能任职或失职的,可随时改选、补选或罢免。”[7](pp.23~24)

  各地还组建了治安积极分子队伍,使之成为治保会的助手,协助治保人员做好治保工作。如北京市西城区要求治保会组建治安积极分子队伍时,其人数(含值班巡逻人员和看门护院人员)为“街道每100户中不少于10人”,“机关、团体、企事业单位、学校每100名职工中不少于5人”,“集贸市场每100个摊位不少于8人”,“建筑工地每100名施工人员不少于8人”,“个体经营场所每100户不少于5人”。[2](p.54)治安积极分子壮大了治保会的队伍,增强了群防群治的力量。

  (三)推行治安承包责任制,明确治保人员的责、权、利

  从20世纪80年代初开始,治保会尝试推行承包责任制,将治安的好坏与治保人员的经济利益挂钩。最先实行治安承包责任制的是广东省南海、顺德两县。“1983年,南海、顺德实行由治保会组织治安承包队,协助基层公安机关落实农村治安工作承包责任制。”广东省公安厅专门总结了“南海、顺德的经验,中央政法委向全国推广”。[16]

  各地实行治安承包责任制的基本做法是:关于农村治保会,对乡镇企业和重点地区的治安保卫工作通过签订合同的形式,规定承包人员的责、权、利;根据承包人员履行合同、完成工作的实绩给予相应的报酬,实行奖勤罚懒、奖优罚劣。[17]关于城镇街道治保会,“实行承包一方与被承包一方,或者甲方与乙方用签订合同的形式落实治安承包责任制。具体有三个层次,即:1.街道、乡镇基层党政部门,提出治安承包的总目标,与居(村)委会或治保会签订承包合同,治保会再将总目标分解到各个治保小组;2.治安承包的单位,提出治安保卫任务,直接与治保会或治保小组签订承包合同;3.承包单位就某项具体治安保卫工作与治保人员个人签订承包合同”。[17]关于单位内部治保会,由单位分管保卫工作的领导(代表甲方)与单位治保会负责人(代表乙方)用签订合同的形式落实治安承包责任制。在实践中,一般采取治保会管片、治保委员管段、治保员管班组的形式逐级落实承包治安责任,由单位的保卫部门负责监督,组织实施。取消了群众性治保会组织的工厂企业,则实施治安保卫工作承包制。如首都钢铁企业于1982年“用包、保、核的办法把全企业保卫工作的全部任务,按照保卫专业的系统,承包到保卫处长、专业科长、保卫科长、车间主任、工段长、班组长和有关职工的岗位责任承包制中”。[10](p.204)

  各地治保会治安承包合同的内容因地而异,一般包括案发情况、“四防”[?“四防”即防盗、防火、防破坏和防其他治安灾害事故,参见公安部:《关于新形势下加强城乡治保会工作的意见(1988年9月16日)》。]法制宣传情况、防范形式、外来人口管理、安全检查等,采用百分制考核记分,考核通常由基层派出所和居(村)民委员会等共同组织,对积极完成各项防范措施的给予一定报酬,反之则扣除一定的奖金。如1984年,山西省大同市农村治保会治安承包的具体内容是:“1.遵守各种制度,按时参加会议,认真贯彻会议精神的记10分,缺一次扣1分,不贯彻的扣1分。2.管辖范围内未发生刑事案件或发案后当年破获的记30分,发生一起普通案件的扣3~10分,发生一起重大案件的扣10~20分,发生一起特大案件的扣20~30分,能提供线索破案的不扣分。3.及时调处民事纠纷,查处治安案件的记20分,每村上报派出所的治安案件不超过人口的2‰,超一案扣5分,发现有隐案不报的扣10分。4.开展法制教育,帮教失足青少年效果明显的记20分,本村被抓获一个违法犯罪分子扣5分。5.管好重点人口,搞好安全检查,及时消除漏洞和隐患的记2分。6.实现‘三无’(无案件、无罪犯、无灾害事故)的,奖励全工资的30%,抓获一个流窜分子奖励全工资的10%。7.每月发放60%的固定工资,其余40%的作为浮动工资积累起来,在年终考核评比一次发放”。[18]为调动户籍民警抓治保工作的积极性,不少地方还将治保会的考核与户籍民警的目标管理、岗位责任制挂钩。如上海市公安局杨浦分局昆明路派出所规定:“治保会9项目标考核所得分数,就作为户籍民警目标管理中相关的工作考分,不再另行考核。”[7](p.220)

  (四)建立评比、表彰制度,激发治保人员积极性

  20世纪五六十年代,公安部门形成了针对治保会和治保人员的多种层级的评比制度,以表彰、奖励工作成绩突出的治保组织和个人,增强治保人员的政治荣誉感和工作责任心。80年代以来,治保会评比制度的显著变化是在举办各种地区性竞赛活动的推动下,开展量化考核、绩效排名。评比活动有创建安全居民区、安全村、安全单位,开展“五比”、创“六好”等多种形式。如广东省广州市荔湾区“开展‘五比’活动,即一比提供线索,二比协助破案,三比深挖团伙,四比扭送现行犯,五比加强防范,压缩案件、事故”。[15](p.4)上海市开展创“六好”评比活动,评比内容包括:“1.组织健全,作用发挥好。2.措施严密,安全防范好(没有发生刑案或各类案件明显下降)。3.通俗易懂,法制宣传好。4.热情关怀,帮教工作好(转好率达80%以上)。5.耐心细致,教育疏导好。6.督促检查,外来人口管理好(申报登记率达90%以上)”。“实行月考核,季度小评,半年初评,年终总评的办法”,全市性表彰奖励每年一次,表彰奖励以精神奖励为主,物质奖励为辅。日常考核评比,一般不授予称号,“年终评比中,成绩显著的治保会和个人,分别由市局和分、县局授予‘××年治保创六好取得优异成绩予以嘉奖’的‘六好’治保会和‘六好’先进治保干部的光荣称号”。[7](pp.153~154)上海市还给予工作突出的治保会适当的物质奖励。如1985年,上海市公安局卢湾分局淮海中路派出所对被评为前4名的治保会,给予“第一名奖金50元,第二名奖金40元,第三名奖金30元,第四名奖金20元”的奖励。“评比过程中,不放过每个治保会的点滴好经验”,派出所还组织干部“对荣获优胜的治保会进行实地考察,既听又看”。[7](p.248)在充分发挥典型的示范和带动作用的同时,一些地方派出所还帮助工作薄弱的治保会打开工作局面。为促进民警抓好地区治保会工作,不少地方派出所将治保会的评比情况与管段民警的工作绩效挂钩。如上海市公安局黄浦分局金陵东路派出所规定:“凡是被评上先进集体或获取流动红旗的治保会,该管段民警也予以加分奖励,反之治保会工作开展不力,民警则要扣分。”[7](p.294)

  (五)加大治保会经费保障力度,拓宽经费来源渠道

  物质保障是治保会存在和发展的基础,包括办公场所、办公用品、通信、交通工具、活动经费和治保人员从事治安工作的报酬等。各地政府着力解决了治保会的活动经费、办公用房、通信设备和治保会成员的生活补贴等问题。

  第一,地方财政给予治保会基本经费保障。治保会是不脱产的群众性组织,在一般情况下治保人员都是兼职,没有从事治保工作的固定工资,而大量的治保工作任务又占用他们很多精力,尤其是治保主任等骨干成员,这势必影响他们的本职工作和经济收入,造成其生活上面临一定的压力和困难。为此,公安部1988年要求“地方政府发给治保主任经济补贴”[?公安部:《关于新形势下加强城乡治保会工作的意见(1988年9月16日)》。],1994年进一步明确“专职治保主任享受同级村民委员会副村级干部待遇”[?中央社会治安综合治理委员会、公安部、民政部、农业部:《关于加强农村治保会工作的意见(1994年11月21日)》。]。为解除治保人员的后顾之忧,地方政府对多年积极从事治保工作,因年老体弱不能继续任职而生活又出现困难的治保会成员,除在政治上给予一定的待遇外,在经济上也给予适当的补助。治保人员因维护社会治安同违法犯罪分子进行斗争而牺牲的,依照审批烈士的有关规定办理。对符合烈士审批条件的,授予革命烈士称号;对不符合烈士审批条件的,按照因公牺牲的有关规定办理,其家属享受革命烈士家属或因公牺牲民兵家属的有关抚恤和优待政策。治保人员因维护社会治安致残的,按有关规定办理评残手续,并享受相应的伤残抚恤待遇,其医疗、生活补助费用由当地政府拨给或从见义勇为基金中解决。[?中央社会治安综合治理委员会、公安部、民政部、农业部:《关于加强农村治保会工作的意见(1994年11月21日)》。]各地还积极组织治保人员参加农村社会养老等保险,所需费用由地方政府统筹安排。[?中央社会治安综合治理委员会、公安部、民政部、农业部:《关于加强农村治保会工作的意见(1994年11月21日)》。]在治保会的活动经费方面,如治保培训费、会议费、非脱产的治保人员参加会议和培训所需的交通、误工补贴、伙食补助、住宿、公杂费以及慰问治保人员的费用等,根据公安部、财政部关于《公安业务费开支范围和管理办法的规定》在所列预算中予以保证,专款专用,不得挪用和挤占。[?中央社会治安综合治理委员会、公安部、民政部、农业部:《关于加强农村治保会工作的意见(1994年11月21日)》。]

  第二,从乡村农业生产提留、工副业生产收入和城镇居委会兴办的第三产业收入中解决。在经济不发达的农村地区,采取多划分土地、发放误工补贴或适当减免义务工的办法解决。[?公安部:《关于新形势下加强城乡治保会工作的意见(1988年9月16日)》。]在经济状况较好的地方,乡镇财政、村委会或居委会的集体经济组织给予一定的照顾。如北京市动员房管、工商、公安、交通等部门积极支撑居委会开办“三产”,“从收入中提取相当比例的资金用于治保会建设”。[2](p.44)

  第三,从治保会开办的废品代收点和自行车、机动车存放处等方便群众生活,又有利于治安管理的服务性网点所得收入中解决。[?公安部:《关于新形势下加强城乡治保会工作的意见(1988年9月16日)》。]如辽宁省大连市香炉礁地区“治保会先后开办了3个停车场,一个废品收购点和外来劳务服务站等实体”,“1989年,街道地区治保会创收138000元,用于购买通讯设备,建造办公用房、购买汽车和看护楼院人员工资的开支就达11万余元”。[19]

  第四,签订责、权、利三者挂钩的治安承包合同,收取一定的承包费。

  第五,按照地方治安管理法规,本着取之于民、用之于民的原则向受益单位和居民收取一定费用。

  第六,从暂住人口管理费中提取部分费用。[?公安部:《关于新形势下加强城乡治保会工作的意见(1988年9月16日)》。]例如,北京市大兴县旧宫镇外来人口逐年增长,社会治安问题日益突出,为加强治保工作,派出所确定“全镇19个村和45个企业单位的治保主任、保卫干部作为兼职外管员”,并“从外来人口管理费中拿出一部分资金,解决了他们的待遇问题”,[2](p.99)提高了他们的工作积极性,扭转了治保工作的不利局面。

  三、治保会改革的成效

  改革开放初期,治保会改革取得了明显的成效,逐步解决了治保会成员的经济补贴和活动经费,稳定了治保队伍,在治保人员的数量稳步增长的同时优化了人员结构,激发了治保人员的积极性。

  (一)逐步解决了治保会成员的经济补贴和活动经费问题,稳定了治保队伍

  自20世纪80年代开始,公安机关与有关部门密切配合,并通过制定相应的政策、规章明确了治保会的经费来源,使治保会物质保障来源多样化、稳定化。例如为解决农村治保人员的培训经费,云南省人民政府每年都下达专项财政拨款,“1983年36万元,1989年40万元”,“1990年又提出‘把治保会每年的培训和奖励经费纳入省、地、县三级财政拨款’”。[5]各地公安机关“多方面寻求解决办法,广开经费渠道,较好地解决了治保会成员的经济补贴”问题,[20]改变了长期以来治保经费保障不力的状况,解除了治保人员的后顾之忧,稳定了治保队伍。

  (二)实现了治保会组织和人员数量的稳步增长、人员结构的优化

  20世纪80年代初,尽管单位内部治保会数量有所减少,“有的工厂企业在改革中治保组织被取消或以治安(安全)承包责任制取代”[5],但是,随着越来越多新的经济组织、公共场所建立了新型治保会,如涌现了众多以街道(乡)、繁华场所、贸易市场为活动区域的专业治保会和旅店、出租汽车等行业建立的行业治保会以及个体经营者治保组织。从80年代中后期开始,治保会组织数量呈上升态势。据统计,1985~1989年全国治保会数量始终稳定在 117 万多个,到1990年增至119万多个,1991年达125万多个。治保人员的数量也从1985年的580多万人增至1991年的588万人。[21]从成员的结构来看,在农村,主要“动员一部分复员、退伍军人和常识青年参加治保会工作”[?公安部:《关于新形势下加强城乡治保会工作的意见(1988年9月16日)》。],如福建省福州市农村地区“逐步形成以退伍军人、民兵为骨干的治保队伍”[22]。不仅如此,各地治保人员的学问程度也有所提高,如上海市静安区1777名治保委员(包括正、副主任)中,具有大学学问程度的27名,占1.5%;中学学问程度的635名,占35.7%;小学学问程度的1075名,占60.5%;没学问的40名,占2.3%。[7](p.231)治保人员的平均年龄也有所降低,如湖南省长沙市公安局北站路派出所辖区的14个街道治保会,共有成员687人,1983年新选定的治保会正、副主任和委员89人,平均年龄为55岁,比原来的平均年龄小3岁。[15](p.20)在城镇,由于主要“从退(离)休干部、职工中吸取有一定工作能力和政策法律常识,身体条件尚好,愿意为群众服务的同志参加治保会工作”[?公安部:《关于新形势下加强城乡治保会工作的意见(1988年9月16日)》。],治保会的成员已由五六十年代以家庭妇女为主体转变为以在职职工和退(离)休人员为主体。据上海市1989年统计,在市区城镇“88438名治保干部中,在职职工和离、退休人员占82.4%,比1988年上升5.2%” [7](p.22)。

  (三)将工作业绩与报酬直接挂钩,调动了治保人员的积极性

  20世纪80年代之前,治保人员几乎都是兼职、义务地做治保工作,干好干坏一个样。从80年代开始,各地治保会实施治安承包责任制,实行“三包一统”岗位责任制,即“治保主任包面,委员包片,安全员包院,民警统一引导的分工责任制”。如上海市公安局南市分局小东门派出所实行“治保主任包面、治保委员包块、治保员包组、安全员包幢(户)的治保岗位责任制”[7](p.211),将工作业绩与报酬直接挂钩,实行数额不定的弹性报酬,调动了治保人员的积极性,提升了治保工作的成效。又如上海市南汇县横沔乡治保会规定,“发现帮教人员重新犯罪的,就要扣除承包人员的年终收入的3%~5%。由于采取了工作实绩与经济利益相互制约的措施,使帮教工作落到实处,24名帮教人员均有不同程度的转变”。[7](p.220)

  总之,各地治保会经过改革与整顿后,提升了工作成效,在宣传组织群众、落实安防措施、打击违法犯罪活动以及调解纠纷、化解矛盾等方面发挥了桥梁和纽带作用,成为社会治安防控体系的重要力量,为维护地区稳定和安全提供了可靠保障。

  治保会的改革是改革开放初期党和政府坚持推进治安管理社会化的重要举措。通过建立健全治保会的组织结构和推行治安承包责任制,构建了多层次、多形式、覆盖城乡的群防群治网络,积极探索和建立了符合经济发展规律的治保会运行机制,保障了治保会基本的业务经费和工作人员报酬,将治安防范与经济利益挂钩,实现了权、责、利的统一,顺应了改革开放初期计划经济向有计划的商品经济转变的时代潮流,较好地发挥了治保会的治安辅助作用,形成了以公安机关为主导、社会力量(治保会为主体的群防群治力量)为辅助、物质利益和精神激励并重的治安管理新机制,有效维护了改革开放初期的社会稳定和安全。

  [ 参引文献]

  [1]杨德才:《中国经济史新论(1949~2009)》上册,经济科学出版社2009年版,第355页。

  [2]中共北京市委研究室编:《新时期治保会建设》,中国人民公安大学出版社1995年版,第42页。

  [3]《山东省志·公安志》,山东人民出版社1995年版,第319页。

  [4]苟华君主编:《城市居民委员会工作纲要》,贵州教育出版社1992年版,第109页。

  [5]《云南省志·公安志》,云南人民出版社1996年版,第427页。

  [6]陈军雁:《北京治保会大充电》,《人民公安》1995年第10期。

  [7]上海市公安局户政处编:《治保会工作教程》,上海人民出版社1991年版,第250页。

  [8]《新疆年鉴(1986)》,新疆人民出版社1986年版,第220页。

  [9]《厦门政法志(1906~1990)》,厦门大学出版社1997年版,第263页。

  [10]公安部二局编:《经济学问保卫工作经验汇编》第2辑,群众出版社1986年版,第227页。

  [11]群众出版社编辑部:《充分发挥基层治保组织的战斗作用》,群众出版社1959年版,第49页。

  [12]《中华人民共和国法律汇编(1987)》,人民出版社1988年版,第53~56页。

  [13]《中华人民共和国法律汇编(1989)》,人民出版社1990年版,第68~72页。

  [14]《北京市崇文区志》,北京出版社 2004年版,第317页。

  [15]公安部三局编:《治安保卫委员会工作经验汇编》第2辑,群众出版社1984年版,第2~3页。

  [16]《佛山市志(1979~2002)》第3册,方志出版社2011年版,第1915页。

  [17]浙江省公安厅治安管理处编:《治保会工作简明教程》,浙江人民出版社1997年版,第63页。

  [18]《大同市志》中册,中华书局2000年版,第1251页。

  [19]香炉礁派出所:《派出所与专职治保会关系谈》,《公安大学学报》1990年第6期。

  [20]孙尧主编:《派出所治安管理》,辽宁人民出版社1990年版,第400页。

  [21]《中国法律年鉴(1987~1997)》,法律出版社1998年版,第739、795、811、827页。

  [22]《福州市志》第6册,方志出版社1999年版,第574页。

   本文发表在《当代中ca88研究》2019年第3期

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  [编辑概况]钟金燕,政治学博士,助理研究员,中国社会科学院亚洲城手机版客户端,100009。