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钟金燕:创新基层治安治理的多元合作机制
发布时间: 2017-11-14    编辑:钟金燕    来源:中国社会科学报 2017-08-23
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  合作式治安治理模式认可和鼓励社会力量的成长,主张建立治安多元合作机制,可以有效弥补传统行政式治安治理模式的局限,有利于提高国家对社会经济生活的渗透和调控能力,是基层治安治理由传统管理向现代治理迈进的路径选择。

  在国家治理的众多领域中,治安职能的实现方式是观察国家治理能力演进的最佳窗口之一,治安治理的创新是国家治理走向现代化的重要体现。传统的行政性治安治理模式侧重加强国家专制性权力,表现为警察单一主体制,过分倚重国家机器的暴力机制来打击犯罪,较少关注市场主体、社会主体对社会治安防控的参与;社会治安力量只是警察治安管理的附随性补充。而合作式治安治理模式认可和鼓励社会力量的成长,主张建立治安多元合作机制,可以有效弥补传统行政式治安治理模式的局限,有利于提高国家对社会经济生活的渗透和调控能力,是基层治安治理由传统管理向现代治理迈进的路径选择。

  运用“经济杠杆”解决公共事务管理难题

  与传统的行政式治安治理模式不同,合作式治安治理模式打破了以国家为中心的单向管制、动员的僵硬模式,建立起国家与社会双向良性互动关系,将社会对国家权力的“配合”转化为与国家权力的“合作”,表现出互动化、市场化、社会化三个特征。

  在传统行政式治安治理模式中,基层社会治安治理的支撑性力量表现为“自上而下”的行政力量,公民参与治安治理更多的是一种外在的、由政府发动、被动式、配合式的参与。经济社会的不断发展推动了国家与社会关系变化,也推动了治安治理模式向新型合作式治安治理模式的发展。合作式治安治理模式提倡公民的角色由被动转为主动,以更多的“自下而上”的参与、更多的协作取代动员和控制,主张国家行政性力量与社会力量之间的相互形塑与相互合作,政府调控与社会协调互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会群众力量互动,形成合力共同推动社会治安工作。

  传统行政式的治安治理模式对各种治安工作资源进行统一调度,要求厂矿、学校、企事业单位、人民团体与政府部门等共同承担治安责任,一旦发生问题,追究有关部门、单位直接领导者的责任。与传统行政式治安治理模式不同,合作式治安治理模式除了在有限的领域继续依靠传统手段和行政命令发挥作用外,主要运用“经济杠杆”来解决治安公共事务管理中遇到的问题,将部分公共治安的生产以契约的方式委托给市场组织甚至企事业单位,公安机关作为公共治安服务的“掌舵者”,为治安承包的私人供给者提供制度激励并提供良好的政策、制度环境,并在部分公共治安服务市场化之后规范公用事业职能,维护公平和有效的市场竞争。

  传统行政式治安治理模式下的治安服务供给机制,由财政为主的公共资源筹集机制和自上而下的公共物品供给决策机制构成。城市公共物品的大部分甚至全部都是由国家直接通过税收来提供的,由城市居民免费享受;而农村公共物品的供给,由政府和集体统一提供;治安公共物品的供给呈现广泛均等特点,不但要求实现社会治安服务的广覆盖,而且更为重要的是实现社会治安服务供给的均等化。合作式治安治理模式是由公共治安需求多样性与提供单一性的矛盾应运而生的,是一种治安服务的多元主体提供方式,它改变传统由政府部门垄断治安公共服务领域的做法,立足满足社会对治安多样化、层次化的需求,鼓励企业、社团等社会组织甚至个人提供额外的治安服务,扶植、培育、引导、规范保安企业、私用治安产品企业等的发展,让公民在获得政府基本的治安服务的同时,还可以通过其他社会组织获得额外的、优质的治安服务。

  向现代社会国家治理转型

  合作式治理作为一种新型治安治理模式,不仅可以及时高效地回应社会的治安需求,而且凸显了国家权力向社会渗透并最终与社会力量交织在一起的过程,对于促进传统国家治理向现代社会国家治理转型具有重要作用。

  第一,提升公安机关治安防范和打击犯罪的效能。警察是维护社会秩序的强制性主导力量,国内外经验表明,警察部门受自身治理能力的限制,难以单独有效地解决日益增加和复杂的公共治安问题。合作式治安治理模式主张警察机关将一部分权力转交给社会与市场,以专职巡警队、治安协勤队、社会巡逻队、治安信息员、护村护路队、流动人口管理服务队等为代表的社会组织来源于社会,贴近基层,以社会弱势群体或边缘性群体为服务对象,对各种社会治安信息有较好的掌握,有助于扩大违法犯罪线索来源,有利于及时发现和制止犯罪行为。公安机关可以提供基本的覆盖全社会各个群体的安全秩序,但是对于特定环境中的治安需求,公安机关难以实现“全覆盖”。如保安行业,以保安企业为代表的企业组织进入治安公共服务领域后,可以与公安部门形成互补的关系,完成公安部门不宜直接提供或直接提供成本过高的公共服务。简言之,社会组织与市场组织介入治安防控,有助于解决社会治安管理力量薄弱、信息渠道单一、警力不足等长期困扰基层公安部门的难题。

  第二,为社会力量参与治安治理提供新的激励。当今社会,许多发挥重要功能的动员机制如户口、单位、档案等制度功能开始式微,其社会控制的角色在逐渐淡化,公安机关通过行政手段,促使相关单位或群众无偿出人出力共同维护治安的传统做法难以实现;社会价值取向的多元化也使得要求群众不讲条件、不计报酬、不考虑自己的切身利益,纯义务性地去做社会治安工作是不现实的。合作式治安治理模式主张引入市场机制,将义务治安与有偿治安相结合,在继续发动广大人民群众特别是退休人员参加各种义务性群防群治工作的基础上,按照市场经济规律和物质利益刺激原则,积极发展有偿治安服务,吸取城市待业青年、农村剩余劳动力和社会闲散人员组成专职群防群治组织,形成以义务性组织为基础,以专职队伍为骨干的群防群治新格局。

  第三,促进国家治理能力的现代化。随着社会急剧转型与城市化进程的加速推进,各类治安问题频发,新的治安隐患也日益凸显。传统的以国家为中心的行政性治理模式虽然取得了一定成效,但并不能遏制社会形势随着阶段性打击活动的开展而呈现时好时坏、明显起伏的阶段性特征。面对基础性权力和制度化权力为主导的现代治理能力的缺失,合作式治安治理模式有助于增强国家基础性权力,具体体现在作为国家暴力机器象征的警察部门由治安事务的垄断者转为治安事务的外包者以及实行权力的监督者,通过一系列治安合作网络的运作,与社会力量融为一体,在其中发挥国家权力的影响力,从而达到对社会秩序的控制。社会力量或者说利益主体对治安责任的承担,不是简单意义上的“配合”,而是真正意义上的主动参与。越来越多的利益相关者参与社会治安共同治理模式,不仅可以促进警务社会化,提升地方公共安全服务绩效水平,而且也有助于进一步推动国家治理能力的现代化进程。

  (本文系国家社科基金青年项目“国家治理现代化进程中的治安治理研究”(14CZZ038)阶段性成果)

  (编辑单位:中国社会科学院亚洲城手机版客户端)

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