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申晓勇 武力:我国在新型举国体制视角下重大疫情的应对
发布时间: 2020-06-11    编辑:申晓勇 武力    来源:经济导刊 2020-04-05
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  2020年3月2日,习大大在京考察军事医学研究院和清华大学医学院,强调凝聚举国之力做好新型冠状病毒感染肺炎防控科研攻关工作,“要完善关键核心技术攻关的新型举国体制”。此前,党的十九届四中全会上通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,明确提出“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”。

  强化国家战略科技力量、提升国家创新体系整体效能需要实行新型举国体制,防控重大传染病疫情,直接关系人民群众的生命安全和身体健康,直接关系经济社会的大局稳定,也关系到我国对外开放和人类命运共同体的建设,更需要充分发挥这一独具特色的制度优势,凝聚举国之力,守望相助、同舟共济。

  岳阳县血吸虫病防治站医务人员检查灭螺情况

  防控重大传染病疫情采取新型举国体制的必要性

  举国体制是国家利用行政资源和政策手段,倾全国之力,在一定时限内或特定条件下,将有限的人力、物力、财力和技术资源向既定战略目标领域集中或调配,从而完成重大战略任务。新中国成立后,为了迅速改变积贫积弱的状况,党和政府实施赶超战略,逐步形成集中力量办大事的独具特色的举国体制,取得“两弹一星”等重大科技成就,铸就主权安全特别是国防安全的战略基石,并建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系,发挥了社会主义集中力量办大事的优越性,利用我国幅员辽阔、人口众多的特点,把相关资源充分集中利用,通过大力协同、密切配合,快速提高我国的整体实力。

  举国体制在我国发展的不同阶段呈现不同的形式,承担不同的历史使命,发挥不同的历史作用。新型举国体制是举国体制在社会主义市场经济条件下的创新和发展,举国体制和新型举国体制一脉相承又与时俱进,是具有中国特色的政府主导型的发展模式,将我国政治制度优势与市场机制作用互动协同的国家治理新变革。改革开放后,市场的作用日益凸显,政府发挥统筹协调各方的主导作用,同时用好政府与市场这两只手,注重发挥市场在资源配置中的作用,激发各方的主体积极性,形成部门、地方、全社会参与的格局,并以国家发展和国家安全为最高目标,聚焦国家战略制高点,形成推进经济社会发展和科技创新的强大合力,着力提升我国的综合竞争力。

  新中国成立70多年来,大家在重大传染病疫情防控领域,也充分发挥举国体制的优势。重大传染病疫情具有突发性,容易导致疾病快速蔓延,对人民群众生命安全和身体健康构成严重威胁,酿成重大公共卫生风险,更容易造成社会恐慌,给社会秩序带来混乱,影响国家的政治安全和经济安全。重大疫情防治不仅是属于公共卫生管理领域的重要内容,更是一项全方位的社会系统工程,需要动员举国之力,科学统筹,集中力量,优化机制,协同攻关。

  新中国70多年举国体下防治重大疫病的举措和成效

  举国体制下重大疫病防治取得重要进展(1949-1977)

  在党和政府的集中统一领导下,加强协调,整合资源。新中国成立之初,卫生防疫资源匮乏,人民群众健康状况低下,传染病疫情频发。毛爷爷主席强调:“今后必须把卫生、防疫和一般医疗工作看作一项重大的政治任务,极力发展这项工作。”(中央文献研究室编,《建国以来毛爷爷文稿》(第2册),中央文献出版社1988年版,第447页。)

  将卫生防疫和医疗工作上升到政治的高度,极大地推动了新中国卫生防疫事业的发展。在党和政府的有力领导下,对全国卫生防疫资源进行大力整合,进行大量社会动员,组织科学技术力量的参与和群众性防治运动的开展。

  

毛主席诗词《送瘟神》

  卫生防疫队伍的建设。1950年3月,卫生部组建中央防疫总队,包括军委卫生部、地方军区以及东北、华北等地方联合防疫人员和医科学院(校)的成员。他们组成6个大队,建立流动的医疗分队,分赴各地协助开展防疫工作。设置防疫总队,有力整合了军民卫生防疫资源,缓解了医疗资源分布不平衡的问题。在卫生防疫组织建设方面,到1956年,中央和地方增建防疫站达到1260个(是1950年的20倍),以及和各种传染病的专业防治所(站)(如鼠疫、血吸虫病等)600余所。

  在防治重大传染病当中,各部门积极配合,军地大力协同,中西医相互补充。在防治血吸虫病的过程中,各部门大力协同,农业部门结合各项生产活动做好灭螺工作;水利部门根据“疫区优先治水,治水优先灭螺”的原则,把兴建水利设施与消灭钉螺结合起来;畜牧部门承担了耕牛血吸虫病防治工作;共青团、妇联和疫区驻军也积极参加防治工作。防治重大传染病还注重整合中西医医疗卫生资源。新中国成立后,为了充分发挥中西医这两种医疗资源的功效,党和政府号召中西医互相团结,互相交流,取长补短,共同为群众防病治病作贡献。中医研究人员发现和收集的民间疗法和药物对传染病防治尤为重要,尤其中医在治疗血吸虫病方面成绩显著。据不完全统计,中医贡献出来的药方有400多种,其中对消除病人的腹水,减轻肝脾肿大,恢复病人劳动力有显著效果。

  卫生防疫与群众运动相结合,全民动员,群防群治。开展爱国卫生运动,是新中国立足国情防治传染病疫情的重大基础保障工程。1952年,在全国范围内大规模开展爱国卫生运动。实行预防为主,面向基层,深入社区,开展传染病监测和病媒生物调查,通过环境治理、病媒生物防治、加强防病宣传等措施,形成“群防群控群治”的工作格局,对切断重大传染病传播途径和防止疫情蔓延发挥了重要作用。

  通过实施全民种痘行动,成功消灭天花。新中国成立之初,卫生防疫人员严重匮乏,需要大量培训种痘员,保障普种牛痘任务的完成。各省、市卫生行政机关联合当地医疗卫生群众团体,共同组织短期种痘培训班,培训医疗卫生人员、基层干部、小学教师以及社会青年中的积极分子成为合格的种痘员。农村地区,每村基本上训练2名不脱产种痘员。城市由各区政府配合公安部门做好召集居民的工作,各区卫生防疫部门负责组织区内防疫力量为居民(包括机关团体、工厂、学校等)接种牛痘;农村一般由上级委派的防疫队统一领导,防疫队依靠当地的组织力量,如农会、村政府、派出所、土改工作队,通过召开农民大会等形式,进行宣传教育,开展动员工作。20世纪50年代到60年代初,我国进行了3次强制性全民种痘和2次接种行动,5亿多人口共发放18亿剂牛痘疫苗,从而迅速、有效地降低了天花的发病率和死亡率。到20世纪60年代初,我国已成功消灭天花,较世界卫生组织1980年宣布全球根除天花早了10多年。

  新中国为了制止霍乱及其他传染病的流行,恢复和建立了16个交通检疫站,防止霍乱从境外传入,并有重点地进行饮水消毒和改善环境卫生。到第一个五年计划结束时,真性霍乱病例已多年没有发生过。

  新中国成立之初,鼠疫频发,尤其是东北地区鼠疫曾大规模蔓延。党和政府迅速成立了专业鼠疫防治机构,实施有效的疫区处理工作和临床治疗,并形成一套较为完善的鼠疫救疗机制,并从群众性工作和技术性工作两个方面迅速建立起较为严格的鼠疫疫情报告制度,还开展了大规模的捕鼠、灭蚤及环境卫生工作,以及加强卫生防疫宣传和教育工作等,初步建立相对完善的鼠疫预防机制。1955年鼠疫基本得到控制,1964年以后每年的发病率降到几例至十几例。

  从1955年底和1956年春开始,党和政府有计划、有组织地开展防治血吸虫病的群众运动。在疫区309个县市建立了19个防治所、236个防治站、1346个防治组,培训了1.7万余名专业防治人员,开展大规模的防治工作。发动和依靠群众,进行综合性环境治理与改造,采取查杀钉螺、管理粪便、管制水源等举措,控制传染源。同时,疫区各地卫生防疫人员和群众积极探索治愈方法,如采用锑剂短程疗法、中药加减胃苓汤等对患者有明显疗效,被快速推广使用,帮助患者恢复健康。很多疫区还组织宣传和先容预防常识,提高群众防病觉悟,订立防护公约。同时在非流行地区,农民、学生和解放军官兵也都积极参加血吸虫病大规模的防治行动。1958年,江西省余江县率先在全国消灭血吸虫病,其他疫区发病率也大幅降低,血吸虫病第一次得到有效控制,疫区社会面貌发生了深刻变化。

  汇集全国医疗科研力量,研发攻关重大传染病防治药物。防治重大传染病创新药物的研发是复杂的系统工程,需要开展社会主义大协作,依靠多部门、多学科协同攻关,集中力量实现重大突破。疟疾是一种由疟原虫类寄生虫引起的对人体健康危害极大的传染性疾病,新中国成立前,疟疾在乡村和城镇都曾大规模蔓延,解放后疫情逐步受到控制,但在20世纪60年代后曾出现局部爆发,开发新型抗疟药物迫在眉睫。1967年5月,国务院召集由解放军总后勤部、国家科委、卫生部、化工部、国防科委和科学院领导参加的协作会议,成立全国疟疾防治药物研究领导小组,制定研制规划,组建一支多部门、多地区、多学科、多专业、军民合作、科技骨干固定的研发队伍。全国有60多个科研单位参与研发工作,仅参加项目的常规工作人员就有五六百人,参与者总计达两三千人。各部门各单位研发人员,在专业上取长补短,技术上互相交流,设备上互通有无。到1972年底,研发出青蒿素,并于1973年10月首次进行临床试用。

  1975年,卫生部中医研究院、山东、云南、广东、四川、江苏、湖北、河南、广西、上海、中国科学院和中国人民解放军等有关单位,共同组成青蒿研究协作组,从资源、临床、药理、化学结构、制剂、生产工艺、质量规格等方面进行全面的系统研究。各地区用当地的青蒿资源提取加工,制备各种剂型,扩大临床试用。经充分验证,青蒿素治疗疟疾临床效果显著,呈现速效、高效、低毒的特点。1979年,国家科委将“国家发明奖”颁给青蒿素研究小组。之后,青蒿素复方成为世界上治疗疟疾的标准疗法,载入世界基本药物目录。屠呦呦作为青蒿素研发的主要代表人物,获得诺贝尔生理医学奖。

  改革开放后,实行新型举国体制防控重大传染病疫情(1978-2012)

  党的十一届三中全会之后,我国进入改革开放的新时期。党和政府在大力推进经济建设和体制改革的同时,也高度重视卫生防疫事业的发展。通过实施大规模全国免疫规划项目,大幅增加免费疫苗种类,免疫规划疫苗接种率以乡镇为单位,总体保持在90%以上。其中一个突出成就,就是成功地消除脊髓灰质炎。

  1988年年初,上海市区大面积感染甲肝。在中央的引导和支撑下,建立了市政府统一领导的,由卫生、工商、交通、财政等部门参与配合的联合救援机制。同时发动群众,动员各级地方防疫站和街道在职或退休专业人员参加消毒工作,组建大规模的消毒队伍,形成一个覆盖全市的消毒网络;卫生医药部门也积极调配、供应消毒药物,保障消毒工作。各个部门相互协调配合和人民群众的广泛参与,使突发公共卫生事件的危机救援工作顺利开展,保障了人民的健康和安全。

  2003年春,非典型肺炎疫情爆发。“非典”传染性强,病死率高,为此中央统一领导,在最短时间内最大程度地建立政府动员机制,成立全国防治非典型肺炎指挥部,由党中央、国务院、军队系统的30多个部门和北京市的主要负责人组成,整合各方资源,提高行政效率。

  防治非典型肺炎最关键、最有效的措施是隔离传染源、切断传播途径,这需要进行广泛的社会动员和有力的组织。进入新世纪,我国社会多元化趋势明显,这对国家公共管理能力和效率提出了挑战。党中央和国务院采取果断措施,充分发挥新型举国体制优势,在保证社会生活稳定运行的前提下,各个地区实施有效的隔离传染源、切断传播途径的举措,迅速遏制住“非典”的传播。

  在2003年4月下旬至5月上旬的短短20天内,中央发出180多项政令,涉及行政、立法、司法以及军事系统等各方面,几乎涵盖政府事务、公共管理的各个领域。同时,国家全方位调动各部门的人力、物力和财力,共度难关。为确保市场供应和物价稳定,在全国范围内对非典型肺炎防治药品、物资进行集中统一生产、调运、供应;北京市也对防治“非典”定点医院与医务人员统一安排使用。2003年4月下旬,中央政府调动数百亿资金,调集全国医疗力量支援北京等重灾区,上千万人投入防治工作。北京疫情高发期间,出现市民恐慌性抢购,国家紧急调集物资供应市场,3天内就平息了一个上千万人口的大都市的抢购风潮。集中收治“非典”病人的北京小汤山医院,仅一周就建成并交付使用。为支援北京抗击非典疫情,全军调集1200名医护人员,在极短时间内迅速到位。其他省区市也紧急调配大批防治医疗物资运往首都。当河北、山西疫情蔓延时,广东、山东、上海派出最好的医疗队,调配最好的医疗器材全力支援。北京疫情刚刚缓解,也向其他疫区伸出援助之手。同时,中央专项部署农村非典防治工作,有效控制住“非典”向农村地区的蔓延。

  在防治“非典”期间,还注重开展国际合作,社会力量也积极参与疫情防治救援工作。当时,国际传染病学领域知名专家、美国哥伦比亚大学伊恩·利普金教授受邀来北京协助抗击“非典”并引导相关研究,他对病毒的准确判断对遏制“非典”疫情起到了重要作用,成为中美科学家联手抗击“非典”而载入人类抵抗流行病史上的一段医学佳话。与此同时,社会各界和港澳同胞、海外侨胞、海外华人纷纷慷慨解囊,为抗击疫情捐款捐物,截至2003年6月中旬,北京各级民政部门累计接收捐款捐物总额达5.1亿多元。

  发挥新时代举国体制的制度优势,实施重大疫情防控

  党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代。全球化、城镇化、人口老龄化加速,疾病谱变化,生态环境和生活方式等不断变化以及某些人畜共患病持续发生,截至2016年年底,传染病网络直报系统覆盖全国100%的疾病预防控制机构、98%的县级以上医疗机构和94%的乡级卫生院,直报医疗卫生机构69000多家,报告时间由5天缩短至2小时。我国重大传染病疫情防控工作有力有序。

  2013年3月,上海、安徽等地相继出现人感染H7N9禽流感,党和政府高度重视,充分发挥跨部门跨地区联防联控工作机制的优势,加强部门间、地区间信息沟通和统筹协调,完善预案,健全机制,落实措施,形成合力。同时,加强临床救治,强化早诊早治,加强疫情监测,及时开展风险评估,准确掌握疫情态势,并坚决关闭活禽市场。防治H7N9禽流感疫情措施科学适度,有效保护了人民群众的生命安全和身体健康。

“群防群控群治”的工作格局,对切断重大传染病传播途径和防止疫情蔓延发挥了重要作用

  2015年5月,我国出现首例MERS输入性病例后,有关部门组织专家到广东协助开展现场调查和疫情防控,追踪国际疫情及防控信息,动态开展风险评估,并对我国居民赴韩国旅行提供建议。经过共同努力,成功防范了MERS向我国输入。

  2016年年初,寨卡病毒疫情在多个国家流行并引起全球广泛关注。我国及时启动由18个部委组成的应对寨卡病毒疫情的联防联控工作机制,关口前移,防范疫情输入和扩散。发现寨卡病毒病等输入病例后,迅速组织工作组赴现场引导疫情防控工作。经过及时处置,疫情得到有效控制,没有发生蔓延传播。

  我国防治传染病科研攻关取得重要进展。通过“艾滋病和病毒性肝炎等重大传染病防治”科技重大专项的实施,初步建立起72小时内鉴定300种已知病原和未知病原的筛查技术体系,并在应对MERS等重大突发疫情上发挥了重要支撑作用。同时,“我国首次对甲型H1N1流感大流行有效防控及集成创新性研究”项目,在国际上首先成功研制诊断试剂,并研发成功甲流疫苗,建立起我国应对突发传染病防控技术网络体系,使我国在人类历史上首次实现对流感大流行的有效干预和控制。该项目取得8项世界第一的研究成果,对我国和全球的疫情防控做出了重要贡献。

  2020年年初开始传播蔓延的新冠肺炎疫情,是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。党中央、国务院高度重视、紧急部署,各级党委和政府积极统筹社会各界力量,全面动员、全面部署、全面加强疫情防控工作,坚持全国一盘棋。医疗、学界、建筑、轻工业、交通运输、金融等各领域联动配合,国企、民企全面动员。19个省份对口支援湖北省各地市,各省组建的医疗队迅速集合,数万医护人员驰援武汉;火神山、雷神山医院的建设汇聚了数十家施工单位;解放军抽调千名医护人员奔赴战“疫”一线。各地区各部门遵照中央决策部署协同联动、令行禁止、步调一致,形成万众一心、同舟共济的联动格局。举国上下打响疫情防控的人民战争,打响疫情防控的总体战,使疫情防控得以有力有效推进,这是新型举国体制应对重大疫情的又一次生动再现。

  新型举国体制下防控重大疫情的经验和启示

  重大传染病疫情防控是艰巨的战略任务,又是复杂的社会系统工程。传统传染病威胁持续存在,新发传染病不断出现,人口大规模流动和国际交流频繁,环境和生产生活方式也在不断发生变化,这些都增加了疫情防控工作的复杂性。这就更需要充分发挥制度优势,广泛动员全社会力量,形成集中力量办大事的共同行动,打赢防控重大疫情的人民战争。

  新中国成立70多年来,大家在防控重大传染病疫情方面积累了许多宝贵经验,这些经验不仅为当前抗击新冠病毒肺炎疫情提供了重要借鉴,也有助于提升未来应对重大公共卫生事件的治理体系和治理能力。

  一是坚持党的集中统一领导,构建政府、社会、市场三位一体的疫情防控运行体系。中国共产党的坚强领导和社会主义制度,为广泛动员一切力量,形成集中力量办大事的共同行动,提供了有力的政治保证和组织基础。政府发挥防控疫情的能力包括:快速反应能力、决策能力、技术咨询能力、各部门的协调能力和信息的通报和反馈能力等等;发挥社会力量在资源、服务、合作机制等方面的作用,完善社区管理服务机制(提供应急服务、关怀特殊群体、搭建协作平台等),参与疫情防控。同时,注重发挥市场在疫情防控尤其是在应急动员生产方面的导向和激励作用。

  二是提高疫情预警能力,健全国家重大传染病疫情应急管理体系。健全完善传染病疫情的监测体系和预警系统,提高疫病监测预警能力,及时有效捕获信息,及时采取应对举措。建立健全突发公共卫生事件应急指挥系统,统一指挥,统一协调,统一调度,快速有效地处置突发公共卫生风险,将其控制在最小范围。加强地方应急反应能力建设,建立规范医疗诊断与救治系统,提高突发疫情应急处理水平,严防传染病的传入和传播,从整体上提高综合防控能力。

  三是协同推进关键核心技术科研攻关,为防控重大传染病疫情提供科技支撑。统筹各方面科研力量,科研、临床、防控一线相互协同,坚持中西医结合、中西药并用。注重推进多种技术路线实施疫苗研发,加快推广应用已经研发和筛选的有效药物,探索采取先进治疗方式和治疗手段。加快防治疫病医学科研力量布局,加快提高战略科技力量和战略储备能力,建立产学研结合的疫苗研发和生产体系,建立国家疫苗储备制度。

  四是注重军民协同,共同应对重大传染病疫情。建立军民协同应对重大传染病疫情的统一指挥体制,军民协同开展卫生防疫保障、处置突发事件和救治传染病患者、组织血液、药品、器材供应,协助地方卫生力量实施传染病患者救治,并提供防治救援的技术引导。

  五是加强疫情防控的国际合作。积极与国际社会开展合作和信息交流,完善国际沟通与协作机制,加快和强化疫情防控的专业合作。在保证国家安全的前提下,共同研究提出应对策略,共享科研数据和信息。同时,利用上海合作组织、东南亚国家联盟等现有国际机制推动疫情防控的地区合作,积极开展疫情防控的国际协调,及时启动相关项目和行动,调动相应的资金和资源为疫情防控服务,并把疫情防控纳入现有合作框架。

 

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