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20世纪五六十年代北京市的食品卫生监管工作
发布时间: 2020-07-15    编辑:李自典    来源:党的文献 2020-04-15
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  食品卫生直接与人民的饮食相关,与人民的生命健康相连,是公共卫生的重要组成部分。对食品卫生进行监管,是为防止食品污染等有害因素危害人民健康而采取的综合措施。

  新中国成立后,党和政府对食品卫生工作十分重视。北京市作为首都,在20 世纪五六十年代率先采取一系列办法加强监管,逐步形成一套较为完整的管理体系,取得了显著的工作成绩,为保护首都人民群众的健康提供了保障。有关新中国成立后的食品卫生监管工作,目前学界关注度还不够,系统的研究成果较少。本文拟以北京市为例,对新中国食品卫生监管工作的发展历程作些梳理和研究,以期对今天的食品卫生监管工作起到一定的借鉴意义。

  一、食品卫生监管体制构建

  新中国成立之初,全国卫生工作面临疾病丛生、缺医少药的严峻局面,人口平均寿命仅为35 岁。为改变落后的卫生面貌,中央人民政府卫生部于1949 年11 月成立,并制定《中央人民政府卫生部组织条例(草案)》,规定卫生部的一个重要任务是推广医药卫生事业,提高人民的健康水平。随后,周恩来在1950 年举行的中国人民政治协商会议全国委员会庆祝新中国成立一周年大会上指出:“人民政府决定在最近几年内在每个县和区建立起卫生工作机关,以便改进中国人民长时期的健康不良状况。”这些均为新中国卫生工作发展指明了方向。

  “民以食为天。”食品的安全、卫生与人民健康息息相关。为此,食品卫生管理成为新中国卫生工作的一个重要任务。与这一任务相应,卫生部下设保健防疫局。该局从1952 年改为卫生防疫司,司内设有食品卫生处,专职监管食品卫生工作。北京市作为首都,食品卫生监管工作起步较早。1950年,北京市公共卫生局成立,下设卫生防疫科。1953年,北京市卫生防疫站成立,站内设卫生科、防疫科、消毒队和秘书科,成为食品卫生法定监督机构,承担食品卫生检验、食品卫生标准制定及有关技术引导与卫生监督工作。市卫生防疫站成立后,各区县相继成立区县级卫生防疫站,其下设防疫、消毒、食品卫生、检验等工作组,形成全市卫生防疫管理体系。

  食品卫生监管是个系统工程,需要各方力量的支撑配合。

  1950年 6月,北京市卫生委员会成立,委员由市公共卫生局、卫生工程局、公安局、民政局、文教局、资讯出版处负责人担任。城郊区以派出所为单位,建立 336个分会,下设卫生小组 29110个,任务是贯彻预防为主的方针,动员全市人民搞好环境卫生和饮食卫生。

  1952年由北京市公共卫生局、合作总社、工商联、工商局联合成立食品行业改进委员会,负责食品卫生检查等事务。

  此外,根据党中央发出的《关于各级党委必须加强对卫生工作的政治领导的指示》精神,北京市人民委员会还提出各单位要有一名领导干部负责本单位卫生工作;卫生工作要列入到行政工作之中;要设专职或兼职人员负责卫生工作等要求。由此,北京市的食品卫生监管工作初步形成“垂直布置”“层层负责”“多方联合”的卫生行政管理模式。

  在人员配备方面,北京市为加强食品卫生监管,根据 1955年 11月通过的《北京市公私饮食业设置食品卫生监督通讯员试行办法》,开始在食品企业和饮食行业中设置卫生监督通讯员,作为卫生部门实行卫生监督的助手。卫生监督通讯员的任务是:调查发现饮食业及其工作人员在食品制售过程中违反卫生规定的情况,及时向本单位领导提出改进意见,并向卫生行政机关报告;征集群众对政府卫生政策、法令及本单位卫生设施等的意见;宣传卫生常识和卫生监督意义等。

  至 1956年,仅在肉品、饮食、糕点及合作社系统 680户中即设置了 767名监督通讯员,形成全市范围的食品卫生监督通讯网。在随后一年多的时间中,海淀、前门、东郊、宣武等 9个区的 638名通讯员共反映问题 737件,有力地实行了食品卫生监管工作。这为加强卫生行政监管力度,促进食品卫生工作的常态化发挥了很好的作用。至此,北京市的食品卫生监管从行政管理机构设置、人员配备等方面逐步形成体系,为食品卫生监管工作的开展奠定了基础。

  二、食品卫生监管举措

  新中国成立后,北京市食品卫生监管在实际工作中主要从立法约束、卫生常识宣教、检查整顿、专项治理、设置卫生事故防范与追责机制等方面采取措施,将监管工作落到实处。

  (一)制定食品卫生监管规章及标准

  为保障食品卫生监管工作的顺利开展,北京市在新中国成立伊始即相继出台一系列与食品卫生有关的管理法规。

  在饮食物制售管理方面,1950年,北京市公共卫生局制定《修正北京市清凉饮食物营业卫生管理暂行规则》,对营业资质、从业人员资格等均作了明确规定。其中在领取营业执照方面,规定“凡在本市专营或兼营清凉饮食物品营业,已由主管机关(商业局或工业局或摊贩管理处)发有营业证照者,无论店铺或摊担,均应于每年夏季开业前,持营业证件先赴公共卫生局申请登记,经检查设备合于卫生条件时,得核给暂准开业批示,俟提取样品检验合格后,即发给许可证”。同年 11月,北京市政府公布《北京市冰窖业卫生管理暂行规则》,对冰窖业营业登记手续、采冰地点卫生标准等均作了具体规定。

  1952年,北京市政府批准通过《修正北京市清凉饮食物营业卫生管理暂行规则部分条文》,规定除汽水、果子露、苏打水等“十种以外之其他人造清凉饮食物,禁止制售与贩卖”。

  1953年 12月,北京市政府颁布《北京市饮食物品制售业卫生管理暂行规定》,规定“凡制售食品人员必须进行健康检查,取得健康证方可上岗,经营销售企业,必须取得卫生许可证”。这些管理规章主要从监管卫生营业许可资格、生产品类等方面制定了标准,并逐渐形成卫生许可证制度,规范了饮食制售行业的从业秩序,为食品安全提供了最基本的保障。

  在食品卫生监督管理方面,1956年,北京市颁布《北京市饮食物品制售业卫生监督暂行规则(修正草案)》,内容涉及经营登记,制售场所、原料、设备及成品卫生要求,从业人员健康检查等方面,规定“物品制售业,无论是专营还是兼营,其有关卫生事项都由市、区卫生部门按照本规则监督管理”。

  同年,北京市卫生防疫站制订《新建食堂预防性卫生监督标准》和《扩建改建食堂卫生标准》,并提出“不买、不卖、不做、不吃腐烂变质食品”和“食具要消毒”等卫生要求。

  随后,北京市公共卫生局发出《关于清凉饮食物实施卫生监督的规定》,对冰棍等冷食品实行化验合格后再出厂的制度。该制度实施后,有力促进了各厂对生产操作规程的严格实行,食品化验合格率大幅度上升。以冰棍为例,合格率由 1953年的 41%上升为 1956年的91%。这些与卫生监督相关的法规制度,为食品卫生监管工作的开展提供了法规依据。

  20世纪 60年代,北京市的食品卫生法制监管力度进一步加强,管理范围进一步扩大,管理要求进一步提高。例如,在管理食品添加剂方面,1960年 2月,北京市公共卫生局等根据《食用合成染料管理暂行办法》,分别向所属单位作了布置,随后开展使用色素、香料等情况检查,对存在于食品制售单位的非食用色素进行回收。在牲畜肉品管理方面,开始实行卫生检验制度。1960年 2月 10日,北京市公共卫生局转发农业部、卫生部等部委联合颁发的《肉品卫生检验试行规程》,不准传染病(如痢疾、伤寒、传染性肝炎等)患者参与饮食、食品经营制售工作。1963年 3月 15日,北京市公共卫生局发布《集体食堂八项卫生要求》,对集体食堂的卫生工作进行监督引导。

  在实践过程中,北京市各卫生管理部门还制定了一些具体实行办法。例如,1963年 5月,西城区针对贯彻实行北京市公共卫生局《关于食品制售人员和集体单位炊事员健康检查及对其传染病患者(带菌者)处理的规定》,规定了对新参加或新调入的食品制售业人员、炊事员进行健康检查等举措。1965年 10月,北京市卫生防疫站还积极贯彻实行了国务院批准的《食品卫生管理试行条例》。至此,北京市的食品卫生管理由单项管理逐步过渡到全面管理,在法规建设方面也由单项法规进入到全面监督法规的阶段。上述一系列食品卫生管理法规的出台为监管工作的开展提供了制度保障,也为依法科学监管奠定了基础。

  (二)开展食品卫生宣教活动,培训从业人员,加强专业队伍建设

  开展卫生常识科普宣传教育,培养广大民众的卫生习惯,对食品卫生从业人员进行专业培训,提高从业者的卫生意识及卫生操作能力,是食品卫生监管工作的一项重要内容。北京市在此方面作了很多努力。

  老百姓生活中长期流传着“不干不净吃了没病”“井里的蛤蟆酱里的蛆”等各种说法,反映了广大群众卫生常识的缺乏和卫生观念的淡薄。为了科普基本卫生常识,改善人民群众的生活卫生习惯,1952年 12月至 1953年 1月,在劳动人民学问宫举办了全国第一次公共卫生大型展览会,展出捕鼠、灭蝇、防病图片、标本、模型等内容,参观人数达百余万人次。同时,报纸、广播等媒体也积极发挥作用,向广大群众科普卫生常识。例如,《北京日报》在 1962年连续刊载了一系列关于食品卫生问题的杂谈,劝导人民群众注意饮食卫生,养成健康的饮食习惯。通过宣传,“饭前便后要洗手”“生吃瓜果要洗净”等卫生常识和宣传口号变得家喻户晓,深入人心。

  食品卫生从业人员是保证食品卫生的关键一环。北京市卫生管理部门注重加强专业人员队伍建设,对饮食从业人员进行卫生常识与操作技能的培训。例如,1953年 8月,北京市卫生教育所举办“饮食行业卫生展览会”,并组织各区饮副食店铺的制售人员分批参观学习。1956年,北京市卫生局与市总工会又在卫生教育馆联合举办“食堂卫生展览会”,并组织全市工厂、工地的炊事员、管理员前往参观学习。1964年,北京市各区的医务人员分别向食品业职工和集体食堂炊事员进行卫生常识训练。海淀防疫站的大夫还深入到各个大学,给炊事员讲卫生课,先后培训 1410人。

  1965年,《食品卫生管理试行条例》颁布,规定“食品生产、经营主管部门,应当经常对所属单位的基层领导干部、职工进行重视卫生的思想教育,组织食品卫生科学常识的学习,使他们加强对人民身体健康负责的政治责任感,自觉地做好食品卫生工作。各级卫生部门应当主动协助食品生产、经营主管部门做好思想教育工作和食品卫生科学常识的教育训练工作”。这些工作的开展,着重把握住了食品卫生重要相关人的卫生观念及技能等问题,通过采取切实措施,增强了食品行业从业人员卫生技能,为北京市食品卫生监管工作开创新局面提供了人力支撑,成为食品卫生领域各项政策能够真正落到实处的关键。

  (三)开展食品卫生安全检查与整顿

  新中国成立前,北京的饮食业以中小型饭馆、饭摊等个体经济为主,规模小、设备落后、生产环境简陋,卫生状况普遍很差。由于缺乏防蝇、防尘设施,食品招蝇、酱醋生蛆都很常见。新中国成立后,为保障食品卫生安全,北京市注重组织开展定期和不定期的检查治理整顿工作。例如,1951年夏,为控制传染病的发生与流行,市公共卫生局提出“减少夏季肠胃传染病,确保大众健康,要对清凉饮食物加强管理,提高设备水平,对不合格者动员转业”的方针,重点对冷饮食品业进行了治理整顿。

  1952年,北京市食品行业改进委员会成立后,定期由公共卫生局联合合作社、工商局等单位进行检查。同年 11月,为加强饮食物卫生管理,北京市特别制定了《关于加强饮食物管理的几项规定》,提出对一般饮食店铺及摊贩“进行突击工作,经过突击整理后,要求建立制度,巩固成果,逐步提高饮食物卫生标准,走向正常化”。《北京日报》对这一行动进行跟踪报道,指出开展突击工作以后,全市饮食摊贩都积极行动起来,其中很多区域的摊贩在个人卫生方面有了很大改善,“普遍有了工作服、口罩和手绢(有的用毛巾),指甲剪得很短。餐具多半用开水消毒,有的还用药剂消毒。防尘设备都具备了,而且能切实使用”。

  12月 17日,前门区卫生领导机关在卫生检查后召开饮食行业卫生工作奖惩大会,“有 12位卫生模范职工得到了物质奖励,重视卫生工作的恩成居、蓬莱馆等六家饭馆获得红旗,七家卫生情况改善较好的铺子受到了大会表扬”,对屡经检查教育仍不改正的店铺分别给予停业三天到四天的处分,对卫生工作采取应付拖延态度的店铺给予警告处分。通过卫生检查,根据卫生状况的好坏分别予以奖惩分明的处理,并通过媒体在社会上公告,在食品行业形成了重视食品卫生的舆论氛围。同时,注重食品卫生也在舆论力量引导下逐步成为全社会的共识。

  从 1952年起,北京市还注意将食品卫生监管工作与爱国卫生运动紧密联系在一起。爱国卫生运动以预防疾病、消灭害虫、讲究卫生为基本内容,一般从每年 3月中旬开始,在春、夏、秋三季或利用春节、劳动节、国庆节等节日前夕,开展卫生大突击大检查活动。饮食卫生是检查的重点。

  1956年,依据《北京市饮食物品制售业卫生监督暂行规则》,北京市重点检查室内有无苍蝇,有无出售腐败变质食品,食具是否清洁,是否有消毒设施,有无防蝇设施等。对于卫生好的单位,进行表彰奖励;对于查出问题的单位,限期整改并组织复查;对情形严重的则予以处分。

  在 1962年夏季检查全市城区、近郊区 528个饭馆中,有 461个饭馆从食品的采购、验收、运输、保管、加工制作到销售各个环节,建立和健全了卫生操作规程。

  1963年,北京市副食品商业局开展食品卫生检查。经过检查,各单位的卫生工作一般都针对行业特点和季节变化进行了具体安排,并收到积极效果。如 2月 13日和 14日重点抽查东城和西城区 22个副食品零售商店,其中卫生好和一般好的占比达到 95%。配合爱国卫生运动进行的食品卫生检查整顿,将卫生工作纳入国家政治层面的高度,并结合媒体进行奖励与处罚并行的举措,有效推动了全市食品卫生状况的改善。

  (四)建立卫生事故防范与追责机制

  食物中毒直接危及人民群众生命健康,酿成卫生事故。因此,预防食物中毒是开展食品卫生监管工作、保障食品安全的重要内容。新中国成立后,北京市卫生部门即特别重视这一工作,逐步建立起一套卫生事故防范与处理追责机制。

  一方面,为预防食物中毒,防止发生卫生事故,北京市卫生部门从多方面采取措施进行防范管理。

  一是北京市各级卫生领导部门多次发布工作指示,要求加强注意饮食卫生,严格做好食品保管、制售各环节的卫生工作,餐具要彻底洗净消毒,用具、容器要保持干净,出售直接入口食品要认真做到货款分开,严防污染食品。例如,1955年夏季,北京市人民委员会作出指示,“夏秋季爱国卫生运动必须抓住重点,即防止脑炎、痢疾及其他肠胃传染病,必须消灭集体伙食单位因吃不洁的食物而引起暴发性的食物中毒事件”。

  二是各级卫生管理部门积极开展卫生宣传,向群众先容食品卫生常识,先容食物中毒症状、预防中毒方法等。例如,1965年 7月,朝外大街办事处和关厢联合医院举办预防肠道传染病的图片和幻灯片展览,着重先容了夏季容易发生的痢疾、伤寒等传染病和食物中毒的症状、传播途径、预防方法等。展览还根据不同的对象,放映不同内容,如对家庭妇女放映不买腐烂变质食物、带好婴儿等内容的幻灯片,对中小学生放映关于生吃瓜果要洗烫、饭前便后要洗手、勤剪指甲等内容的幻灯片。

  此外,通过身边事例向群众以及饮食行业从业者进行教育颇有说服力。1965年《北京晚报》刊发了一则在大学食堂发生食物中毒的报道,指出学生吃了伙房做的肉皮冻后发生食物中毒。此后,学校领导加强对食堂卫生工作的管理,每到星期三,校长、总务处主任、大夫、食堂管理员和炊事员中的卫生组长等人就检查食堂卫生,促进了食堂卫生的好转。这篇报道从身边事例说起,给食品制售业同行敲了警钟,启发大家对食品卫生工作千万不能麻痹大意,同时也警示群众“病从口入”,对饮食卫生一定要提高注意。

  另一方面,针对食品卫生事故,开展调查并形成报告,进行追责管理。1955年,卫生部发布《食物中毒调查报告试行办法》,要求进行食品卫生事故报告。按照卫生部的规定,一旦食物中毒事故发生后,北京市公共卫生局要向市人民委员会进行报告,采取积极措施补救,尽可能减少损失,并对事故原因展开深入调查,对负责人追究责任,予以处分。例如,1957年7月 24日,北京市发生食物中毒事故,某机关161人突然发生头晕、呕吐、恶心。后根据流行病学调查、临床症状及检验结果,确定此次食物中毒是因两名炊事员患病后操作不当引发。针对中毒原因及食堂卫生状况,相关单位作出停止两名炊事员工作,进行治疗,改进食堂卫生的处理决定。

  三、经验及启示

  新中国成立后,北京市注重食品卫生问题,对管理机制建设、具体监管举措等都展开了积极探索,在实践中积累了丰富经验。

  第一,发挥党和政府对卫生工作的领导作用,推动食品卫生监管工作常态化。

  新中国成立后,党中央对卫生工作高度重视,把搞好卫生工作视为一项重大政治任务,多次下发指示引导各地开展这一工作。1954年 4月,中共中央发出《关于各级党委必须加强对卫生工作的政治领导的指示》,指出:“卫生工作是关系着全国人民生老病死的大事,是一个大的政治问题,党必须要把它管好”,“各级党委务必加强对这方面的领导”。

  针对卫生工作中存在时紧时松的问题,1960年 3月 18日,《中共中央关于卫生工作的指示》进一步指出,对卫生工作“现在应该马上抓紧布置,抓紧总结经验”,“由党委第一书记挂帅,各级党委专管书记和有关部门党组书记也要在党委第一书记领导之下挂起帅来”。按照党中央的指示和要求,北京市对食品卫生工作高度重视,除了建立起比较完善的行政管理体系外,还注重发挥领导干部的负责作用,推动工作常态化。例如,1962年北京市饮食行业在食品卫生安全方面取得较大进步,一个重要经验即是“市服务事业管理局、区服务企业及各饭店、饭庄、饭馆,都有一位领导干部负责卫生工作;一些饭庄、饭店,还确定了专职或兼职卫生人员,经常督促检查本单位的卫生工作”。

  第二,制定一系列法规章程及标准,将食品卫生工作纳入规范化管理轨道,为卫生监督检查管理提供了法规依据。

  根据新中国成立后颁发的一系列有关食品卫生的法规章程及标准,北京市确立了对食品行业从业人员实施健康检查,对清凉饮食物、牲畜肉品实行检验出厂,实行饮食行业卫生许可证等制度,并对食堂卫生等加强监管,为食品卫生监管工作奠定了制度基础。一系列法规章程的实施,促进了饮食行业卫生设施建设,推动全市的食品卫生状况有了明显改善,对控制和预防传染病、提高群众健康水平作出了贡献。

  例如,1954年夏秋期间,西四区对国公营食品店进行了 394次普查和抽查,促使卫生工作一直不好的单位达到普遍改进,其中 100处食品店订立了卫生制度,副食品也都有了防蝇设备。另据统计,北京市人口平均寿命,1950年为 52.84岁,到 1964年增至 70.59岁。可见,北京市人民健康水平从1950年到 1964年有了很大提升,其中饮食卫生状况的改善也是助力之一。

  第三,多措并举,逐步形成一套切实可行的管理体系,包括实施卫生常识宣教、扩大食品卫生工作专业队伍、加强从业人员培训、开展卫生检查监督等。

  卫生常识宣教增加了群众的卫生常识,带动了群众卫生观念的转变与良好卫生习惯的养成。同时,扩大专业队伍,对食品卫生从业人员加强培训,既提高了他们的卫生专业技能,也提高了他们的卫生意识。例如,在开展讲卫生运动中,崇文区饮食行业职工围绕“饮食业的卫生工作能不能搞好”等题目进行了辩论。通过辩论,他们不但改善了卫生条件,且有许多单位提出“在室内若发现一苍蝇就不要钱”的口号。

  此外,在卫生检查监督时奖惩并行,促进了饮食行业及从业人员对卫生问题的重视,直接推动了食品卫生设施及卫生状况的改善。此外,设置卫生事故防范与追责机制,为进一步深入解决食品卫生工作中的问题提供了工作思路。

  第四,积极寻求各种社会力量的参与和支撑。

  新中国成立初期,北京市在食品卫生监管方面,除了发挥政府主导作用外,还积极引导媒体、群众联合行动。这是工作取得有效成绩的重要经验。例如,1965年 4月 11日,《北京日报》第 2版刊登了一条读者给东城区义兴永副食店提的意见。商店经理和职工见报后,一起学习了《为人民服务》。通过学习,大家提高了认识,在工作中不仅注意了生熟分开,而且还注意了许多细小问题。可见,通过资讯媒体发挥群众监督作用,是促进食品卫生工作改善的一个重要途径。

  食品卫生监管是一项比较复杂的工作,加强多部门的联合作业是保证工作效力的重要方式。新中国成立后,北京市的食品卫生监管工作注重从立法、检查、监督等多方面与工商、执法、资讯媒体等多部门合作,一方面凸显了食品卫生工作的重要性,另一方面也避免了因机构权限划分给食品卫生监管工作带来的不便,为提高工作效率探索了有效路径。

  总之,新中国成立后,党和政府十分关心人民群众生命健康,将食品卫生监管视为国家卫生治理的一个重要方面。在首都北京,食品卫生监管工作着力于立法规范及标准制定、卫生常识宣教、检查整顿、卫生事故防范与追责机制的建立等方面的工作,逐步形成一套较为完整的管理体系,取得明显成效。

  20世纪五六十年代北京市食品卫生监管工作的开展,发挥了首都示范作用,对全国食品卫生监管工作产生了推动作用。当然,限于当时的发展条件,这些工作也还存在较大的提高空间。尽管如此,20世纪五六十年代北京市的食品卫生监管工作的探索和开展,作为我国卫生事业建设不断加强的一个缩影,其经验对解决当今食品卫生监管问题依然具有积极的借鉴意义。

  编辑:李自典,北京联合大学应用文理学院副教授。

  来源:《党的文献》2020年第2期。

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