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英国对台湾地区的政策特点及原因浅析(1950—1960年)
发布时间: 2020-05-27    编辑:宋良    来源:ca88手机版登录 2020-01-25
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  第二次世界大战结束后,国际格局呈现出东西方阵营全面对抗的局面。作为西 方阵营中的强国,英国一方面坚定的与美国保持“特殊伙伴关系”,成为美国最核心 的盟友;另一方面又秉持独立的外交思维与传统,拒绝扮演美国政策追随者的角色, 这在对华政策上尤为突出。英国于 1950 年宣布承认中华人民共和国,成为首个承认 新中国的西方大国;美国则于 1954 年与台湾当局签订《共同防御条约》,对其提供军 事装备和其他援助。台湾问题事关中国主权和领土完整,涉及中国核心利益,中国政 府绝不容许任何人挑战这一底线。在这种复杂的关系下,20 世纪 50 年代的台海地区 又经历多次危机,成为国际社会关注的焦点。在此背景下,英国对台湾地区的政策需 要权衡多方面的因素,是一个棘手且无法回避的敏感问题。

  学界关于 20 世纪 50 年代英国对华政策的研究成果颇丰,但具体到探讨英国对 台湾地区政策的论著则稍显不足。就现有研究成果来看,国外学界主要从政治层面探 讨英国对台湾地区的政策,焦点集中于英国国内利益集团、英美特殊关系、台湾地区 的政治影响力等方面。国内学者大多以朝鲜战争、台海危机等研究为主线,在政治层面上着重讨论英国在历次台海危机中的对策和反应,在经济层面则仅限于梳理英国对台湾地区的贸易政策。(具有代表性的论著有:Peter Lowe, Containing the Cold War in East Asia: British Policies Towards Japan, China and Korea, 1948-1953. Manchester University Press, February 1997;Rand Rowan, A Foreign Policy in Opposition: The British Labour Party And The Far East, 1951-1964, Doctoral Dissertation, Graduate Faculty of Texas Technology University, 1992;汪浩:《冷战中的两面 派:英国的台湾政策 1949—1958》,台北:有鹿学问事业有限企业 2014 年版;李世安:《战后英 国在中国台湾问题上的两面政策》,《世界历史》1994 年第 6 期;萨本仁等:《20 世纪的中英关系》, 上海:上海人民出版社 1996 年版;田建刚:《20 世纪 50 年代英国对台湾政策研究》,湖南师范大 学 2012 年硕士学位论文;赵天舒:《1950 年代前期中英关系与台湾问题》,南京大学 2015 年硕 士学位论文;宋良:《英国对台湾的贸易政策研究(1949—1965)》,北京:中国社会科学出版社2019 年版;等等。)鉴于此,本文综合利用英国外交部档案、英国内阁文件、《美 国对外关系文件集》和中国外交部档案、台湾“中央研究院”近代史研究所档案等资 料,分别从政治和经济视角,考察英国对台湾地区政策的矛盾态度并分析原因,以期 深化相关问题的研究。

  一、英国对台湾当局的政治态度

  新中国成立后,英美对于台湾问题达成一定共识。1950 年 1 月 5 日,美国总统 杜鲁门宣布:“美国无意使用武装部队来干预当前(台海)局势,不采取导致卷入中 国内战的方针”。(Public Papers of the Presidents. Harry S. Truman 1950, Washington: United States Government Printing Office, 1965, pp. 11-12.)翌日,英国政府宣布正式承认中华人民共和国,派胡阶森担任驻华 临时代办。尽管英国宣布不承认台湾当局,但保留了其驻淡水“领事馆”,希翼继续 与台湾当局保持正常的船运和贸易关系。( Foreign Office Minute(Severance of Relations with Chinese Nationalists), January 10,FC1024/14, Foreign Office(hereafter FO)371/83297, pp. 116-117.)可见,英国不仅与中国大陆保持着外交关 系,与台湾当局也并未完全关闭沟通的大门。然而,这一“骑墙政策”受到大陆和台 湾的共同抵制。台湾当局对英国的做法表示愤慨,全岛上下产生了强烈的抗英情绪。1 月 8 日,3 名武装士兵冲入英国驻淡水“领事馆”,要求降下“领事旗帜”。两日后,8 名军人手持冲锋枪冲入“领事馆”,武力夺走“领事旗帜”,而台湾当局派去保护 “领事馆”的武装人员在冲突中毫无作为。此外,岛内还出现游行示威、威胁英国官 员、切断电话线、向“领事馆”扔石头、涂标语等情况。(From Tamsui to Taiwan Provincial Government, January 12,1950, FC1024/19, FO371/83297, p. 29.)同时,中国政府对于英国 的“骑墙政策”予以坚决回击,揭露其两面派做法,要求英国与台湾当局断绝一切往来。此外,英国驻海外机构也给出反馈,表示目前与台湾当局的接触,只会引发中国政府的误解、给英国带来尴尬。

    在多重压力下,英国政府既已选择与台湾当局“断交”,就需坚持对其冷淡疏离的政治态度。其中,如何应对台湾当局的“外事”人员,是英国外交部需要重点关注 的问题,稍有不慎就可能引发严重的政治后果。为此,英国外交部分别于 1950 年、1955 年、1958 年发布了第 057 号、第 06 号、第 0102 号通知,作为针对上述问题的 引导性文件。

  第一份通知发布于 1950 年 6 月 1 日,当时台湾记者董显光正在伦敦开展活动。 虽然董显光表面上是“中央资讯社”的记者,但他作为蒋介石的亲信,同时承担着蒋 介石交付的秘密任务,即尝试与英国政府官员展开谨慎的高级别对话,意在为台湾 当局争取精神和物质支撑。鉴于这一情况,英国政府认为,“无论以官方还是非官方 的形式,英国政府官员都不宜会见董显光”。以此事为契机,英国外交部专门发出第057 号通知,对涉及台湾地区的“外事”接触进行指示:“英国政府驻海外代表需要 避免与国民党当局的外事人员进行任何联系。当然,考虑到英方代表与台方代表之间 的一些非正式社会接触在所难免,诸如常驻联合国代表团之间的日常碰面,英方代表 需要谨慎周全,以免让外界误以为英国政府在与国民党当局断交的这一原则性问题上 犹豫不决”。(Relations with Chinese Nationalist Personalities, Circular No. 057, June 1, 1950, FC1024/32, FO371/83298, p. 24.)

  这份通知发出后不久,朝鲜战争于 1950 年 6 月 25 日爆发,台海局势发生重大 变化。美国一改此前“不介入台湾问题”的主张,派出第七舰队进入台湾海峡。面对 盟友的这一外交转向,英国一方面支撑美国出兵朝鲜,派兵加入“联合国军”,并在 对华贸易管制政策上配合美国;另一方面则并不赞同美国在台湾海峡的行动。7 月, 英国外交大臣欧内斯特·贝文向美国国务卿迪安·艾奇逊表示,美国在台湾地区的举 动是不明智且危险的,违反了《开罗宣言》中关于台湾问题的决定。(Message from Mr. Bevin to Sir Oliver Franks, July 7, 1950, Vol. VII, Foreign Relations of the United States, 1950, pp. 329-331.)由于英国已经 承认新中国,如果中美因为台湾问题产生敌意,那么英国夹在中间会十分尴尬。(C.M.(50)55th Conclusions, Minute 4, Far East and South-East Asia, September 4, 1950, Cabinet(hereafter CAB)128/18, pp. 5-7.)朝 鲜战争停战后不久,中国人民解放军于 1954 年 9 月 3 日开始炮击金门,英国凭借此 前与新中国关系的持续缓和,承担了此次危机调停者的角色,希翼美国约束台湾当 局,让其保持沉着,同时提醒美国其防御重点在于台湾和澎湖列岛,而非金门等沿岸岛屿。(Formosa-Quemoy, September 16, 1954, FC1042/8G, FO371/110231, p. 35.)然而,美国与台湾当局缔结《共同防御条约》并未事先告知英国,加上英国 对这一条约的内容和作用持保留意见,英国决定不再介入调停。(Secretary of State Draft Message to Mr. Nehru, November 30, 1954, FO371/110240, p. 28.)可见,在面临台海 局势风云突变的情况下,英国仍然对台湾事务保持谨慎与沉着的态度,在实践中尽可 能置身事外,以期独善其身。

  第二份通知是英国外交大臣罗伯特·艾登于 1955 年 1 月 28 日发出的第 06 号通 知,旨在对英国政府的外事活动进行全面引导。通知将英国代表可能在一些城市或国 际会议上接触到的政权或地区代表分为三类:一是与英国没有外交关系的国家或地区 代表;二是英国政府知晓但未正式承认的政权或地区代表;三是英国政府不予承认的 政权或地区代表。对于上述三类代表,通知要求英国外交人员不得与其建立官方联 系,应避免采取任何主动行动,诸如互通电话等,需拒绝参加任何专门为其举办的官 方活动。在明确这一底线的同时,英国政府还保留了一定的灵活性。比如,关于是否 接受邀请参加外交活动,需要根据上述代表的身份来决定。若是活动主办方邀请的贵 宾,则拒绝参加;若是众多客人之一,则没有必要缺席。在这种场合中如果产生非官 方的接触,则只需按照一般的社会习俗,表现出最基本的礼貌即可。同时注意避免那 些可能引起事端的行为,如有必要可以提前离开(如在就餐演讲结束之后即离开宴 会)。(Attitude to be adopted by Her Majesty’s Representatives abroad towards Representatives of Governments whose relations with Her Majesty’s Government in the United Kingdom are not of a normal kind, January 8, 1955,Circular No. 06, FO371/150537, pp.31-31.)根据这份通知要求,英国外交代表不能与台湾当局的“外事”人员进行正式接 触。对于非正式接触,则需要综合考虑活动内容、场所规模、人员级别、接触时间等 因素,避免引起不良影响。

  此外,英国政府对台湾当局保持距离的这一政治态度还表现在其处理东南亚事 务之中。由于东南亚国家大多曾是英国的殖民地,独立后成为英联邦国家,因此,东 南亚地区仍是英国的传统势力范围。然而,台湾当局在东南亚的活动颇为频繁。1956 年 3 月,国民党“侨务委员会委员长”郑彦芬希翼向新加坡派遣几名国民党官员,以 鼓励当地华人忠诚于台湾当局。(Tamsui to Commissioner General for the United Kingdom in South-East Asia, March 27, 1956, FC1053/2, FO371/120928, pp. 8-9.)同年 6 月,台湾“行政院资讯局局长”沈锜计划访 问东南亚,希翼开辟新的贸易和信息渠道,增加台湾当局的影响力。(Tamsui to Foreign Office, May 16, 1956, FC1023/2, FO371/120881, p. 9.)面对这些情况, 英国殖民部明确表态,禁止台湾当局在东南亚开展公开的政治活动。( Commissioner General for United Kingdom in South East Asia to the Secretary of State for the Colonies, June 7, 1956, FC1023/3, FO371/120881, p. 16.)

  第三份通知发布于 1958 年 12 月 12 日。由于英国外交人员对于如何处理与台湾 当局代表的关系仍然有些混乱,英国外交大臣赛尔温·劳埃德在得知这一情况后,要 求英国外交部对这一问题予以明确。因此,在如何应对台湾当局“外事”人员的问题 上,英国外交部向各政府部门及驻海外机构发出第 0102 号通知,进一步强调:“英国 代表与台湾地区代表之间关系的准确内涵,在很大程度上取决于时局以及国民党当局 代表的角色。必须尽量避免与之进行公开和官方接触,但有时对于无法回避的非官方 接触,只要台湾地区代表保持理性且不利用这层关系,那么英国可以接受。但需时刻 铭记的是,英国政府并不承认国民党当局,二者也没有任何正式联系”。(Relations with Chinese Nationalist Representatives, December 12, 1958, Circular No. 0102, FO371/150537, pp.29-30.)对于这一态 度,英国政府内部大致有两种观点:一种观点认为英方代表可以与台湾当局代表进行 常规的私人接触,无须过多担忧中国政府;另一种观点则认为双方不但不能有官方和 私人接触,而且无须对此事保持灵活和变通的态度。最后,在综合考虑后,英国外交 部于 1960 年 10 月给出折中方案,即英方代表不能与台湾当局代表进行任何官方或私 人接触,但可保留一定的自由裁决权。(Far Eastern Department to British Embassy in Yaounde , May 2, 1960, No. JK 1903/5, FO371/150537, p.36; Charge d’Affaries in Peking to Far Eastern Department, June 6, 1960, JK1903/5A, FO371/150537, p.37; British Embassy in Cameroun to Far Eastern Department, June 11, 1960, JK1903/5B, FO371/150537, p.38; Far Eastern Department to Charge d’Affaries in Peking, October 28,1960, FCN1051/6, FO371/150537, p. 44.)

  通过上述三份通知,在 1950 —1960 年间,英国政府关于如何应对台湾当局“外 事”人员的引导原则逐渐清晰。1950 年的第一份通知首次关注到这一问题并对其进 行了规范,其目的是为了应对台湾当局“来访”人员,从动机来看略显仓促;1955 年的第二份通知则是经过慎重且全面的思考后,禁止英方人员与台湾当局人员进行正 式接触,但允许一定程度的私人接触;而 1958 年的第三份通知则直接指明该政策的 实施对象是台湾当局的“外事”人员,不允许与其进行官方和私人接触。不难看出, 这三份通知体现出从临时应对到系统分类、从政策一部分到政策主体这一演变过程, 凸显出英国政府对这一问题的重视程度在逐步加深。从内容来看,英国政府对这一问 题坚持的基本原则具有一定的连续性,且有愈发严格的趋势。

  除了解决如何面对台湾当局“外事”人员的问题之外,对于越来越多的英国政府 工作人员因公或因私申请“访台”的问题,英国政府也规定了明确的引导原则。1960 年 5 月 17 日,英国殖民部向各驻海外机构发出《“访台”主要部门的政策通知》,明 确英国政府的立场:“英国政府承认中华人民共和国……而中国政府对于英国与台湾 地区之间的联系极度敏感,容易将其理解为暗示‘承认’或实践‘两个中国’政策,英国就此类问题与中国进行了激烈却无果的沟通,再加上有可能被台湾当局或美国误解,英国政府及殖民政府的工作人员在与台湾当局人员进行任何接触时,务必极其慎 重。因此,任何英国政府官员想要‘访问’台湾地区,甚至去度假,都需要事先得到 英国政府的批准。英国政府会综合考虑具体情况及其中利弊,但总体态度是不支撑‘访台’”。(Colonial Office to Far Eastern Department, May 17, 1960, FCN1631/5(A), FO371/150553, p.38.)

  对于这一政策,英国政府各部门均表示原则上予以接受,但希翼在实际操作中 能够考虑一些特殊情况。比如,英国驻东南亚最高专员公署请求对部分“低调朴素” 的“访台”申请予以同情和理解。(Commissioner-General for South-East Asia to Far Eastern Department, June 13, 1960, FCN1631/7, FO371/150553, p. 47.)再如,英国驻北京代办处认为,英国官员在假期 中“访台”不会带来太大的政治风险,但也要根据时局情况、是否被中国当作让英国 陷入尴尬局面的理由以及被台湾当局利用的可能性,建议对每一份“访台”申请都 要具体分析。(Charge d’Affaires in Peking to Far Eastern Department, July 4, 1960, FCN1631/7(A),FO371/150553, p. 48.)又如,港英当局表示,对于低级别的政府服务人员,如司机、通信员、 政府差役等非技术工人的“访台”申请,则不需要征求英国外交部的意见。(Hong Kong to Foreign Office, July 22, 1960, FCN1631/5(C), FO371/150553, p. 41.)面对上 述具体问题,英国外交部希翼尽力维持政治上的反对与行政上的需求之间的平衡,遵 守灵活处理的原则,按具体情况分析利弊。(Far Eastern Department to Commissioner-General for South-East Asia, August 24, 1960, FCN1631/7, FO371/150553, p. 51.)

  可见,在 20 世纪 50 年代,英国政府并不承认台湾当局,这一政治态度在宏观 上是明确的。在具体实践中,英国政府主要围绕两个问题做出规定:一是对待台湾当 局“外事”人员的态度;二是英国政府人员“访台”问题。对于前者,英国政府出台 了三份通知,要求禁止与台湾当局代表进行官方和私人接触;对于后者,不支撑任何 英国政府工作人员“访问”台湾地区,但同时保留一定的灵活性。

  二、英国对台湾地区的贸易政策及往来互动

  与政治上的保守慎重形成鲜明对比,从 1950 年到 1960 年,英国在经济上则较 为积极主动,对台湾地区的贸易取得显著进展,具体表现在以下三个方面。

  (一)英国持续放宽对台湾地区的贸易政策

  20 世纪 50 年代,英国对台湾地区的贸易政策分为贸易管制和贸易信贷两个方 面。从贸易管制政策来看,英国自 1949 年开始对整个中国(包括台湾地区)实行统 一管制,禁止出口军需用品和战略物资等。随着朝鲜战争的爆发,这一政策的管制 程度逐渐加大。至 1951 年 7 月,英国认识到台湾地区的特殊性,开始区别对待中国 大陆和台湾地区,对前者进行更为严厉的贸易管制,对后者的管制程度则保持不变。1952 年 10 月,英国国防部决定允许向台湾地区出口除军用物资之外的一切商品,前 提是数量合理且确系民用。(宋良:《1949 —1953 年英国对台湾的贸易管制政策》,《冷战国际史研究》2014 年第 1 期。)从贸易信贷政策来看,1957 年 9 月,英国政府首次对 台湾地区采取贸易信贷政策,对台湾地区的出口贸易订单允许采取分期付款的支付 方式,若台商可提供银行担保,还可延长付款期限。(Export Credits Guarantee Department to Treasury, September 27, 1957, FCN1151/11,FO371/127493, pp. 63-69.)为了配合这一政策,英国贸易 委员会于 10 月底在其主办的《贸易委员会杂志》上首次刊登题为《英国可向台湾地 区提供资本及其他设备》一文,详细先容双方贸易的历史、现状及前景。(“United Kingdom Could Supply Capital and Other Equipment to Formosa”, Board of TradeJournal, October 25, 1957, FO371/133562, p. 6.)随后,在1958—1960 年间,英国政府还两度放宽信贷标准,将对台出口贸易订单的信贷期限 从 4 年延长至 5 年,年度最高支付额度从 50 万英镑提高到 100 万英镑。(宋良:《试论英国对台湾地区的贸易信贷政策(1958—1960 年)》,《当代中ca88研究》2019年第3期。)

  英国政府的这一做法,为双方贸易发展提供了极大的政策便利。从英国的统计 数据来看,1950—1960 年间英国与台湾地区的进出口贸易额,与英国对台湾地区贸 易政策的分阶段调整大致呈现出对应关系。据下表可知,与 1950 年和 1951 年相比, 自 1952 年英国放宽对台湾地区的贸易管制政策后,英国对台湾地区的出口额即呈现 大幅度的增长。自 1957 年英国对台湾地区贸易信贷政策确立后,当年就实现了从贸 易逆差到贸易顺差的转变。

  1950 —1960 年英国与台湾地区的进出口贸易额 单位:千美金

  说明:英国对台湾地区的出口额(1956—1958 年)的部分数据未将台湾当局使用“自筹”外汇的进口贸易额计算在内,因而,不同统计版本的数据之间略有差异。1950—1960 年间,按英镑与美 元的汇率为 2.8∶1 计算,表中将单位统一为千美金。

  资料来源:Paper Prepared by E.C.G.D, September 27, 1957, FCN1151/11, FO371/127493, p.66; Draft for Hints to Business Men Visiting Formosa, December 3, 1959, FCN1151/15, FO371/141387, pp.101-113; Tamsui to Foreign Office, December 14, 1961, FCN1151/6(A), FO371/158471, pp.37-39.

  随着 1958—1960 年间贸易信贷政策的持续放宽,英国一直保有对台湾地区贸易 顺差的优势,双方进出口总额也总体呈上升趋势,在贸易种类上,从最初的茶叶、蔗 糖等传统农产品,迅速扩展至农业机械、工业设备、矿业开采等领域。在贸易形式 上,双方不仅就购买先进设备进行协商,还对技术学习及人才培训等方面进行讨论。 由此,在 1950—1960 年间,随着英国逐步放宽对台湾地区的贸易政策,英国与台湾 地区的贸易也随之发展到了全新的阶段。

  (二)双方人员频繁“互访”

  从英国方面来看,自国民党败退台湾后,英国认定其是“腐败保守、效率低下 的独裁当局”。(Minutes from Mr. Biggs to Mr. Scott, February 3, 1953, FC1026/1, FO371/105213, pp. 4-6.)然而,随着朝鲜战争的爆发,台湾海峡的战略地位陡然提高。1953 年4 月,英国外交部电令其驻淡水“领事馆”,表示将重新评估台湾当局的实力,以利 于英国预测其未来在远东的角色,要求详细汇报台湾当局的情况。( From Foreign Office to Tamsui, April 15, 1953, FO371/105213, p. 14.)对此,英国驻淡 水“领事馆”回复认为,在美援的帮助下,台湾地区前景良好,建议英国政府改变其 对台湾当局原有的负面印象。(Note on the Progress of the Nationalist Regime on Formosa and its Future Prospects, May 26,1953, FC1026/3,FO371/105213, pp. 30-36.)从台湾方面来看,台湾当局虽然对于英国承认新中国 一事耿耿于怀,但鉴于英国的实力及国际影响力,仍然希翼能拉拢英国,以缓和双方 关系。蒋介石曾于 1956 年 8 月接受英国路透社记者采访时主动做出和缓姿态,表示 愿意与英国继续做朋友,加深经济和学问上的合作。(Tamsui to Foreign Office, September 7, 1956, FC1023/4, FO371/120881, pp. 18-19.)此后,双方以贸易考察、学习 调研等名义进行“互访”的人数陡然增加,“出访”人员的职业涉及政治、经济、媒 体等多个领域,接待规格逐步提高,产生的影响也不容小觑。

  英国与台湾地区互动呈现出的明显变化,引起了中国政府的关注和警觉。1957 年 3 月 13 日,中国驻英国代办宦乡向我外交部详细汇报了这一情况:“今年开岁以 来英官方对台湾态度有显著变化:1 月上旬在英外部支撑下,前经济学人主编克罗 齐(与英外交部有极密切关系),曾赴台访问月余;2 月中旬英国贸易部低级官员先 后(一处长级和二科长)访问台湾,考察英台贸易的可能性;2 月下旬台‘立委’胡 秋原、胡健中先后来英访问,据说胡健中曾与英外交部有接触;本月上旬保守党下 院议员梯灵(即后文所指蒂林——笔者注)赴台作 1950 年以来英议员对台的首次访 问”。(《英国官方对台湾的态度(1957 年 3 月 13 日)》,外交部档案馆:110-00643-01。)英国外交部在总结 1957 年发生的大事时,也承认“1957 年从英国去台湾地区的人数,比以往 6 年的总数还多”。(Review of Events in Formosa during 1957 Together with a Chronological List of Some of the Main Events of That Year, March 10, 1958, FCN1011/1, FO371/133496, pp. 4-10.)面对这一情况,中国外交部于 1957 年 3 月 29 日 向宦乡发出指示,关于英国官方、半官方及舆论制造“两个中国”的活动,国内准备 在宣传上予以揭露抨击。目前英政府还未出面,我方在公开评论时还应注意分寸,适 当打击英方新的活动,同时强调这种政策对英的不利后果,做到“又拉又打”,区别 英美。另外,推动工党、保守党中一些对我友好和进步人士在英报刊或议会中发表 评论或提出质询。(《英国在台湾问题上的态度和表现(1957 年 3 月 29 日)》,外交部档案馆:110-00643-01。)随后,中国政府在宣传领域展开配合,《人民日报》于 3 月 31 日 发表文章称:“近来,有一些英国人似乎对台湾发生很大兴趣。他们到那里跑来跑去, 对蒋介石集团做出各种各样的亲善姿态”。“蒂林这些人的活动如果不加以制止,只会 损害中英两国的关系,并给远东局势带来不良因素”。(崔奇:《不识时务的幻想家》,《人民日报》1957 年 3 月 31 日。)

  然而,中方的克制态度并未使英国与台湾当局的互动有所收敛,反而有愈演愈 烈的趋势。1958 年 1 月 4—8 日,英国议员蒂林再次“访问”台湾,甚至约见蒋氏父 子,参加国民党军事和“外事”会议,担任台湾当局的英国公共关系顾问。蒂林建议 以“贸易”为桥梁搭建双方关系,蒋介石表现出浓厚兴趣,立即指示“行政院”展开 讨论。(Tamsui to Far Eastern Department, January 11, 1958, FCN1151/2, FO371/133520, pp. 14-18.) 之后,蒂林作为英国工人协会理事,于 2 月 4 日汇报了“访台”情况。这次 会议由副会长皮葛特少将主持,到会者约 50 人,大部分是中上层保守党人员。(《英国同台湾关系(1958 年 2 月 10 日)》,外交部档案馆:110-00724-01。)与此 同时,台湾当局也意图趁热打铁,设法加强与英关系,如扩展双方现有商务关系及贸 易范围、随时筹备“经济访问团访英”等。(《“中英”关系( 1959 年 7 月 15 日 )》,台湾“中央研究院”近 代史 研究 所档案馆:312/0002。)1958 年 2 月,宦乡与英国外交大臣劳埃 德会谈时着重揭露了英国与台湾当局的密切互动,表示:“不仅有好些英国议员访台, 还有很多台湾要人访英,去年台湾先后来英访问的不下 20 人,包括台湾高级官员沈 昌焕、李国鼎等……这样的高级人士间相互密切往返是不可理解的”。(《英国外交大臣劳埃德就中英关系、朝鲜、台湾、香港的问题致我备忘录及我复英方备忘录(1958 年 2 月 28 日)》,外交部档案馆:110-00337-01。)

  (三)英国外交部制订“商人访台指南”

  随着英国对台湾地区贸易政策的逐步放宽,越来越多的英国商人开始关注台湾 市场。1959 年,英国驻淡水“领事馆”向英国外交部表示,他们已被英国商人的众 多咨询所“淹没”,远远超出其正常的应对能力。面对这一情况,1959 年 12 月,英国外交部制订了“商人访台指南”(以下简称“指南”),供本国商人参考。(Tamsui to Far Eastern Department, December 3, 1959, FCN1151/15, FO371/141387, pp.50-51.)

  “指南”共分 7 章,分别是概述、旅行海关住宿等信息、经济等各领域先容、商 业和贸易状况、外汇和贸易控制、付款条件、经销机构和商业信息,每章进行分类细 述。比如,第 5 章详细先容了台湾当局的进出口控制以及“进口许可证”的情况。具 体而言,台湾地区的进口分为“允许”“控制”“禁止”三类。“允许”类包括大部分 商品,如设备、工业原材料和重要的消费品等;“控制”类包括开矿用的炸药等,需 要特许的许可证;“禁止”类包括所有的豪侈品等。台湾当局根据需要经常对分类进 行修改,对于“进口许可证”,则是在“外汇和贸易管理委员会”的授权之下,由台 湾银行或“中央银行”出具。

  “指南”提醒英国商人,除那些通过公开招标并使用美国合作署资金的进口商品 之外,其他所有销往台湾市场的商品都需要“进口许可证”。“进口许可证”只颁发给 以下三类群体:已登记备案的进出口商;工业原材料的使用者,其产品涉及提高生活 水平或“出口”等目的;直接使用者,如由“外汇和贸易管理委员会”批准的工厂、 矿场、农业和渔业组织以及自备外汇的持有者。再如,“指南”第 6 章详细分析了英 国出口信贷担保局所支撑的 4 种付款方式,即信用证支付、付款交单、延期支付以及 收账。“指南”还根据不同付款方式的优缺点有针对性地提供建议和引导。(Draft for Hints to Business Men Visiting Formosa, December 3, 1959, FCN1151/15, FO371/141387, pp.54-98.)

  不过,需要指出的是,经英国政府各部门的多方审议和讨论,对“指南”进行了 诸多技术上的处理。比如,在文本内容上,将容易产生歧义的表述进行修改;在发行 方式上,由公开出版变为匿名发行,最后改为由英国贸易委员会口头传达。(From Far Eastern Department to Board of Trade, May 6, 1960, FCN1151/1, FO371/150542, p.10.)尽管在 多重考虑之下,英国政府未将“指南”印刷成册发到英国商人手中,但其价值仍然不 可轻视。“指南”逐一先容了台湾地区各领域的情况,为英国商人了解台湾提供了详 尽具体的信息。之后,英国外交部就按照“指南”上的内容就有关咨询进行回复。因 此,尽管“指南”是英国政府关于台湾地区贸易的内部参考文件,但却发挥着实际的 引导作用。

  总之,1950—1960 年间,英国与台湾地区在经贸领域的交往发展迅速。英国不 仅放宽其对台湾地区的贸易管制程度,而且于 1957 年首次对台湾地区采取贸易信贷 政策并持续放宽信贷标准,以促进英国对台湾地区的贸易出口。在这些贸易政策的推 动下,1957 年起英国与台湾地区的人员“互访”次数明显增多,产生的影响不断扩大。 面对日益频繁的经贸往来,英国政府出台“指南”,为本国商人开拓台湾市场提供 参考。

  三、英国采取“政经分离”政策的原因分析

  20 世纪 50 年代,英国在处理对台湾地区的“政治”及“外交”事务中,不断强 调与台湾当局的“外事”人员保持距离,也不支撑政府人员“访问”台湾地区。然而, 在经贸领域,英国政府不仅持续放宽对台湾地区的贸易政策,增加双方人员“互访”, 甚至制订引导文件以促进对台出口。可以说,英国政府对台湾地区的政策呈现出“政经分离”的特征,其原因可从以下三个方面进行分析。

  (一)台海局势严峻复杂,迫使英国在政治上保守慎重

  20 世纪 50 年代,是东西方阵营激烈对抗的时期,特别是在朝鲜战争爆发后,台 湾地区因战略地位凸显,美国对台湾当局进行经济和军事援助,希翼英国能与其步调 一致。台湾当局看重英国的大国地位,频频示好以期达到笼络的目的。英国国内有不 少同情国民党的政治势力,试图利用一切渠道缓和双方关系;而台湾问题事关中国主 权和领土完整,涉及中国核心利益,中国政府绝不容许任何人挑战这一底线。面对中 国、美国和英国国内的亲台势力等的迥异心态,英国必须谨慎处理其对台政策。由于 英国政府已于 1950 年宣布承认新中国,这就奠定了此后英国对台湾当局政治态度的 基调。一旦英国政府在实际行动中表现出或被认定为存在改善对台关系的迹象,就会 引发多方质疑和普遍猜测。为了避免陷入这一外交困境,英国政府于 1950 年、1955 年、1958 年连续发出三份通知,严禁本国外交人员与台湾地区代表进行官方和私人 接触,同时于 1959 年明确表示不支撑任何官方人员“访台”,在政治上保持与台湾当 局的距离,确保自身的政治利益不受影响。

  (二)英国的重商主义传统,促使其在经济上采取积极主动的政策

  作为一个老牌资本主义强国,英国有着悠久的重商主义传统,发展贸易是这一 传统的主要表现形式。第二次世界大战后英国虽处于东西方对抗的冷战格局中,但恢 复和发展本国经济仍然是政府的重要职责和社会的普遍期待。然而,自 1951 年开始, 英国经济出现内外交困的迹象,黄金和美金储备下降。(C.M51)31st conclusions, Minute 4, Economic A?airs, April 26, 1951, CAB128/19, p. 246.)英国更为迫切地希翼与其他 国家和地区互通有无,增加进出口贸易额,平衡国际收支,提高经济的发展动力。20 世纪 50 年代,台湾地区经济形势逐渐好转,从 1954 开始还得到了美援的支撑,每年 获得的国际贷款高达 0.8 亿—1 亿美金。面对这一迅速崛起的新兴市场,英国政府认 为:“尽管与台湾当局并无外交关系,但贸易关系与外交承认并不相关,并不意味着不能进行贸易上的往来”。(Tamsui to Far Eastern Department, July 30, 1957, FCN1151/9, FO371/127493, pp. 40-46.)因此,尽管面临诸多政治风险和外交压力,英国政府仍不 愿放弃台湾市场,尽力开辟与台湾地区的贸易渠道。在此期间,英国政府持续放宽其 对台湾地区的贸易政策,默许双方人员在经济层面的频繁互动,甚至制订了“指南”, 为英国商人发展与台湾地区的贸易往来提供便利。可见,在重商主义传统的驱动下, 英国政府想方设法发展对台湾地区的贸易,以期实现经济利益的最大化。

  (三)英国政府灵活务实的外交思维是这一政策得以践行的重要保障

  英国政府既想获得政治上的好处,又不放弃经济利益,采取了“政经分离”的 对台政策,这在很大程度上得益于其在外交实践中的灵活性。比如,在关于如何应对 台湾当局“外事”人员这一问题上,虽然英国政府下发的三份通知在内容表述上逐渐 严格,从最初的“不允许密切接触”变为“不允许官方、私人的接触”,但考虑到不 同行政机构面临的不同情况,最终允许各机构持有一定的灵活处理权利。再如,在探 讨英国政府人员“访台”申请的问题上,英国政府充分汲取各驻海外机构的建议,同 意按照实际情况,对每一份申请进行具体分析。又如,在对“指南”的讨论过程中, 英国政府不仅根据台海局势的发展,随时更改文件内容及相关表述,而且最后在发布 方式上,先后考虑了公开出版、匿名发行、口头传达三种形式。在这种灵活的操作之 下,“指南”既起到了引导本国商人与台商进行贸易的实际作用,又尽量避免了可能 引发的政治风波。可以说,为了获得政治利益和经济利益的最大化,英国政府将相关 政治和经济问题区别对待,尽管其对台政策存在一定的矛盾性,但在某种程度上实现 了其政治利益和经济利益之间的平衡。

  综上所述,台湾地区的战略地位因朝鲜战争的爆发而迅速上升,成为西方阵营 在亚洲实现其遏制战略的重要棋子。在此背景下,一方面,英国必须在政治和外交层 面信守承诺,与台湾当局保持距离。另一方面,英国在经济上积极主动的态度不仅可 以使其获得商业利润,还能在一定程度上缓和英国所面临的政治被动局面。从这个意 义上说,英国对台湾地区所采取的“政经分离”政策,存在着看似矛盾、实则互补的 内在关系。同时,这一政策使本就紧张的台海局势增添了诸多不确定因素,在一定程 度上加剧了亚洲冷战格局的复杂性。需要指出的是,对中国政府而言,英国对台湾地 区“政经分离”的政策特征,加之灵活的外交手段,具有一定的隐蔽性和迷惑性,因 此,充分了解英国对台湾地区政策的双重目标、影响因素及实践方式,才能更好地透 过看似矛盾的政策表象探寻英国政府的本来意图。

  [编辑概况]宋良,历史学博士,副教授,大连大学历史学院,116600。

  本文发表在《当代中ca88研究》2020年第1期。

  [责任编辑:叶张瑜]

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